农村中小学闲置校产盘活问题思考

党的二十大报告指出，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。作为行政事业性国有资产的重要组成部分，农村中小学闲置校产如何科学、合理、有效地盘活，确保国有资产安全、提高国有资产使用效益，成为新时代国有资产管理部门的重要任务。

一、闲置校产形成的原因

1.特定历史阶段的行政决策。

伴随着《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》等一系列法律的实施，确立了学生就近入学的基本原则，各级地方政府积极响应并努力创造义务教育所需的设施条件，保障学龄儿童能就近接受义务教育，“村村有小学、乡乡有中学”成为标配，大批农村中小学一拥而上，这也是导致目前出现大量闲置校产的主要原因。

2.城镇化进程的加快。

随着我国城镇化进程的加速，大量农村人口涌向城市，这导致城市中的学龄儿童数量急剧上升，与此同时，农村的学龄儿童数量大幅下降，教育部门不得不对教育布局进行适当调整。

3.对优质教育资源的追求。

随着人民物质和文化水平的逐步提高，广大家长对于优质教育资源的需求也日益增长。农村中小学校作为基础性教育，其教育资源和师资力量往往无法与城市学校相媲美，尤其是村级学校，大多数家长更倾向于选择更优质的教育资源。这进一步导致了农村学龄儿童数量的减少，一些农村中小学不得不被撤并。

二、闲置校产面临的问题

1.安全隐患多。

有些学校的建设标准并不高，再加上长时间的闲置和管理维护的疏忽，带来了极大的安全隐患。如果不及时处理，可能会引发安全事故，影响社会稳定。

2.监管困难。

尽管一些闲置学校再利用率高，但多数闲置校园处于废弃状态。闲置农村中小学多分散在各个自然村，教育部门鞭长莫及，没有足够的人员来维护管理，大部分学校只是关门上锁。在这种情况下，闲置校产很容易被非法占用，时间一长，资产就慢慢流失了。

3.权属不清。

《中华人民共和国义务教育法》实施以来，农村基础教育实行分级办学、分级管理的体制机制。农村中小学建校之初，土地多是由村集体无偿提供，并未办理审批登记手续，未进行产权界定，建校资金由当地教育部门、“两委”、爱心人士等多方共同筹集，因此闲置校产的归属尚不明确。从理论上来说闲置校产属于当地教育部门，但“两委”和村民们认为这些校产也属于他们，致使盘活工作无法推进下去。

4.对农村建设产生负面影响。

农村学校通常分布在农村中心区域，作为农村文化、教育的象征，不仅仅是学龄儿童接受教育的场所，也是传承和弘扬当地文化的主要场所，是促进乡村文明与现代化进程的关键因素，在乡村建设中扮演着至关重要的角色。如果放任不管，任由学校被荒废、丢弃，最受影响的仍然是当地村民，这会加剧逃离农村的消极现象，进一步拉大城乡差距。

三、日本、韩国闲置校产利用经验

闲置校产问题，不是我国独有的，我们的近邻日本和韩国也面临这一时代课题。与韩国、日本相比较，我国在这一问题上研究起步较晚，因此，可以借鉴其经验成果，为我国闲置校产盘活工作提供经验和思路。基础教育对国家政治、经济、文化的发展具有十分重要的意义。但是随着我国现代化进程的加快，在出生人口减少、人口迁移，以及人们对于优质教育资源的追求等因素的综合作用下，农村地区学龄儿童数量锐减。解决好这一问题，不仅能促进地区经济的发展，对于缩小城乡差距和促进教育公平也具有重要的意义。

1.韩国闲置校产的研究分析。

韩国自1948年大力推行以扫盲为主的农村义务教育以来，各地纷纷建立起了中小学校。到了60年代，随着韩国产业化的加速和城市化的迅猛发展，城市人口持续增加，加上人口出生率下降，农村人口急剧减少，许多偏远地区的农村学校因为学龄儿童减少而停办。多年来，韩国政府通过组织有关部门调查撤并学校情况、修改特别法案、整理推广先进经验和做法等多种方式措施推动韩国“废校”再利用。

（1）服务城市型。对于交通便利的郊区学校，用于青少年或家庭活动节目、被疏远阶层的文化需求项目、市民文化体验项目等，以吸引城市居民前来参观游览在城市中因为噪音和场地限制难以体验的项目。

（2）文化福利型。在政府的支持下，结合地方文化特色和生活习惯，利用废旧学校开办历史文化展览馆、戏剧文化村、幼儿实习基地、养老院等，为群众提供文化、运动、娱乐、养老等福利设施。

（3）农村旅游型。有的地方利用“废校”改建成了畜舍、牧草地、农产品加工等生产设施，展现当地农耕文化魅力，吸引各地游客参观体验。

（4）经济发展型。政府采取先购买再租赁的方式交付村里使用，并鼓励村民通过投资的方式发展地方经济，解决了久拖不决的难题。此外，尽管韩国大多数闲置学校通过租赁或者拍卖获得的收益主要用于教育、培训、食品加工等，但是当地居民主动利用的情况并不多，导致居民和政府有关部门经常发生纠纷。要想做好盘活闲置校产，需要转变观念和职能，充分调动当地群众积极性。

2.日本闲置校产的研究分析。

日本自1947年实施义务教育以来，“废校”产生主要分为三个阶段：第一阶段是1955年前后，为了适应社会经济的发展，推进村庄合并，出台了《町村合并促进法》《新市町村建设促进法》等法律，学校被迫重组；第二阶段是1970年前后，由于经济高速增长，农村人口向城市转移，农村出现许多闲置学校；第三阶段是经济高速增长期结束后至今，出现逆城市化，城市也出现闲置学校。这是人口减少、城市化/逆城市化、政策等诸多因素综合作用的结果。

（1）搭建信息平台。日本文部科学省自2010年开始实施“连接未来·大家的废校”的项目，及时公布“废校”设施的详细信息、废弃学校再利用的成功案例，以及针对废弃学校再利用的支持政策，让地方政府和潜在的利用者建立联系，促进信息交流，帮助废弃学校重获新生。

（2）政策支持与引导。为了促进“废校”再利用项目的成功实施，日本政府出台一系列公共补贴政策。日本文部科学省相继出台政策，利用使用超过10年的学校建筑物用于终身学习和社会福利设施等的，不必缴纳相当于财政补助金的费用，符合一定条件的予以减免缴纳费用等优惠，简化转让手续，提高运作效率。

（3）全方位开发利用。随着闲置学校的增加，日本文部科学省联合总务省、厚生劳动省、农林水利省、环境省等多个部门独自或联合开设不同的项目，大幅加大优惠政策力度。如利用闲置教室改造成儿童放学后的俱乐部、保育设施、残疾人设施等的项目，给予一定财政补助。

（4）成立社团，推动企业参与。2001年成立城市农山渔村交流活化机构，促进“废校”利用来推动城乡之间的交流，为地方政府、当地居民和教育管理者提供平台。通过召开研讨会、论坛等，进一步推动了各方的沟通与合作，增强开发者和管理者的交流，也吸引了企业主动加入“废校”改造的队伍中来。一些教室以“共享办公”的形式出租给创业者，带动人口流入和商业活动的同时给当地增添了活力。

日本闲置学校再利用的方式多种多样，以社会福利设施、体育设施为主，由此可见，“废校”设施大部分仍然用于教育及社会福利设施，确保了教育设施仍然为社会服务的功能。

四、做好闲置校产盘活工作的建议

闲置校产是一个国家和地区现代化建设过程中的产物，如何有效盘活闲置校产是我们需要思考的。我国闲置校产的数量多，涉及部门多、范围广，情况复杂。2022年，财政部印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，为盘活闲置校产提供了工作思路。在全面摸清闲置校产的前提下，因校制宜、分类盘活，最大限度发挥资产的使用效益。

1.强化制度建设，提高工作质效。

从各地闲置校产情况来看，存在较大可利用空间，但实际上管理混乱，利用程度不高，教育部门心有余而力不足。针对这种乱象，建议地方政府牵头组织，召集发展改革、教育、财政、自然资源、住房城乡建设、农业农村等部门和乡镇政府共同研究制定盘活闲置校产的实施方案，包括闲置校产的摸底清查、处置利用的确定、处置收入的分配等。乡镇政府做好村委和当地群众的解释工作，保障闲置校产盘活工作有序开展。其他部门按照工作方案具体要求履行好各自职责。

2.明晰产权，化解纷争。

由地方教育部门牵头，先对撤点学校清产核资，全面理清其闲置资产，建立“资产池”。对于未经批准自行处置的资产按照规定程序进行核销，未登记下账的及时登记下账，账务资料与实际情况不符的及时进行更正，确保账实相符。

在全面理清闲置校产的基础上，对这些校产的产权归属情况进行分类归纳，按照产权归学校、产权归村集体、产权有争议的分别进行处理。产权归学校的需办理产权证书的及时办理产权证书，按照国有资产管理规定进行管理；产权归村集体的及时办理集体产权证书，按照集体资产管理办法进行管理；产权有争议的组织闲置校产产权会议，由教育部门、当地政府和村委等代表参加，按照协商、合作的原则，明晰双方产权比例，形成初步的书面意见，报地方政府审批，以审批结果作为日后处置收入分配的依据。对于共同产权的校产可以有以下三种方式处理：当地政府购买、交给当地村委或者按产权比例共有。

（1）政府购买。对于有实际需要的学校，可以补偿村集体土地出让金或者置换等方式购买村集体的产权，购买完成后，产权归入学校这一类。

（2）交给当地村委。对于那些地处偏远、占地较少、价值小、没有利用价值且被鉴定为危房的闲置房屋，存在安全隐患，需要及时进行处置。仍然具有使用价值的，建议由地方教育部门呈报地方政府，交给当地村委（产权不做变更）优先供教育事业、公益事业使用，并且签订书面协议，确保资产不改变公益用途。

（3）按产权比例共有。对于那些暂时无法进行政府购买或交与当地村委的闲置校产，维持现状，以当地政府批复的文书为依据作为学校、当地村集体共同持有。日后如若处置、对外有偿使用等产生收益时，按照产权比例分配收益。

3.搭建平台，制定优惠政策。

地方政府应出台优惠政策，对于利用闲置校产发展教育、养老和其他公益福利事业的给予一定的补助。在理清账务和产权的前提下，搭建信息平台与潜在利用者建立联系，及时发布闲置校产的地理位置、面积、出租/出售条件、优惠政策等详细信息，同时对闲置校产盘活成功案例进行宣传推广，为闲置校产盘活利用提供更加广阔的天地。

4.分类处置，提高处置效率。

对于闲置校产的处置，应通盘考虑、合理规划，尊重当地文化习俗，坚持“先教育，再其他”的原则，通过分级分类、多渠道、多方式实施，最大限度地发挥闲置校产的潜在效益。

（1）优先农村教育事业。按照《教育部⠼/span>国家发展改革委财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（教基〔2023〕4号）文件精神，为巩固提升普惠性幼儿园覆盖率，到2027年，公办园在园幼儿占比力争达到60%以上。目前来说多数乡镇暂时未达到这个要求，被撤并的中小学本身就分布在各自然村，在地理位置、场地需求和设备方面非常适合学前教育的发展。可以说利用闲置学校创办公办幼儿园，无疑是一个既经济又合理的选择。对闲置中小学部分产权形式进行筛选，将位置比较中心、场地合适的场所列入备选库，结合学前教育规划对闲置学校进行改造。此外，随着我国特殊儿童、留守儿童的增多，可以将闲置校园进行适当改造，用作特殊教育学校、留守儿童之家、研学实践教育基地、劳动教育基地、成人文化技术学校、农村教师周转房等，进一步发展农村教育事业。

（2）发展公益事业。我国农村家庭正在发生深刻变化，农村人口大量减少，人口老龄化形势严峻，而农村地区养老服务设施普遍不足。部分不适合用于教育事业的闲置校产，可以用于便民服务站点、党群活动阵地、文化活动场所、医疗服务站点、敬老院、老年食堂等便民利民场所，发展村级公益事业，进一步提升广大村民的福利水平。

（3）纳入地方公物仓。贯彻落实“过紧日子”要求，把政府的紧日子变成老百姓的好日子。对不适宜用作教育事业、公益事业的办公设备、家具等，统一交至政府公物仓，用作临时机构、举办活动，节省财政开支，节省下来的资金优先用于发展经济、改善民生，提升人民的幸福感、获得感。

（4）划入国有企业。国有企业作为我国国民经济的重要支柱，是中国特色社会主义重要的物质基础和政治基础。对于那些产权归属于学校且难以调剂利用的资产，如果国有企业确有需求并且符合划转条件的，在学校履行审批程序后，可以注入国有企业。鼓励国有企业利用闲置校产发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业、新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等第三产业融合发展项目。激发国企活力，发挥新质生产力，从而更好地践行国企使命担当，助力乡村振兴。

（5）拍卖、出租。对于那些具有区位优势、明显商业价值且短时间内不适宜出售变现的土地、房屋等，建议以学校为主体，按照国有资产管理规定进行公开拍卖、招租。可以对拍卖、招租设置条件，优先教育、便民、农业生产设施、文化艺术场所，不得用于娱乐场所、有违公序良俗、污染环境等项目。产权属于学校的，出租收入属于学校的按照政府非税收入规定上缴国库；产权共有的，以政府批复的文件为依据，学校部分执行政府非税收入规定，集体部门交与所属乡镇，由乡镇转入当地村委并监督其使用。

五、结语

农村中小学校在乡村建设中具有重要意义，当前我国闲置校园数量不断增加，做好闲置校产的盘活工作，不仅会减少闲置校园的维护管理费用，还能为乡村发展带来新的生机与活力。

（来源：行政事业资产与财务）