中央行政事业单位国有资产全生命周期管理实践思考

引入现代化管理理念和管理手段，加强中央行政事业单位国有资产管理，对于贯彻落实“坚持勤俭办一切事业”的重要性不言而喻。在中央行政事业单位国有资产管理过程中引入全生命周期管理的理念，可以切实提高资产管理质效。资产全生命周期管理（LCAM）是由全周期成本管理（LCC）发展而来，资产全生命周期管理本质是系统工程理论在资产管理上的应用。对中央行政事业单位国有资产而言，全生命周期管理应结合控制权的归属变动，对其所控制的、所有权属于国家的资产按照从“入”到“出”的顺序，进行精细化、系统化的全链条管理，从而实现资产的最优配置和利用效益的最大化。本文将结合工作实践与思考，就如何实现全生命周期管理中的各阶段目标进行详细论述，以期用具体举措落实党的勤俭办一切事业精神，实现国有资产管理的高效、经济和可持续发展，为党的事业发展提供坚实的物质基础。

一、把好“入口关”，优化资产配置管理

国家机关事务管理局在《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能，坚持勤俭办一切事业的实施意见》（以下简称《实施意见》）中明确指出“严把资产配置‘入口关’和资产处置‘出口关’，是优化国有资产管理、最大限度发挥资产使用价值的必要前提”。事业单位政府采购管理过程中存在采购意识不强、预算不准确、缺乏专业采购人员等问题。各中央行政事业单位因机构职能不同，资产配置的需求也较为多样化，针对这部分多样化资产配置需求，尚缺乏明确的、针对性的配置标准，进而造成资产配置的过程仍然存在一定的主观性、随意性。此外，虽然在编制年度经费预算时统筹考虑了资产配置的资金需求，但由于资产管理部门与资产使用部门之间的脱节，也间接导致了资产配置计划缺乏预见性。

1.加强业财沟通，提升资产配置预见性。

国有资产作为单位事业发展的基石，其管理工作应具备全局性。然而，当前部分单位依然存在对资产管理计划性认识不足，对资产配置需求的预见性差等情况。从预算编制的角度来看，资产配置计划作为编制预算的前置条件，其重要性不言而喻。因此，单位内部应由领导层带头转变观念，提高对资产配置计划编制全局性和重要性的认识，将全年资产配置计划编制列入“三重一大”事项进行集体决策。各业务部门应主动与资产管理部门就资产配置计划加强沟通和对接，根据工作开展情况，提前明确具体的资产配置要求和参数，以提高预见性。资产管理部门应结合单位资产存量，负责对资产配置需求进行汇总、整合和优化，避免重复、低效配置，确保各类新配置资产物尽其用；同时，资产管理部门应积极向各业务部门提供资产配置方面的专业支持和建议，确保资产配置计划能够更好地适应单位发展需求。

2.细化配置标准，提高资产配置规范性。

由于资产管理事项极为琐碎，资产管理人员容易陷于日常事务性工作中，缺乏对全局工作的考量，“头痛医头、脚痛医脚”的情况时有发生。针对这种情况，资产管理部门应切实提高站位、充分发挥参谋助手的作用，结合资产使用场景、使用频率等对资产存量使用情况进行科学测算与统计分析，并与业务部门就未来事业发展规划展开更进一步的沟通，从而制定适应单位实际的各类通用及非通用资产的配置标准。同时，对于非配置标准范围内的资产配置需求，应组织资产管理部门和业务部门共同进行论证，必要时聘请外部专家进行指导，扎实、详尽地论证资产配置需求的合理性和必要性。通过细化各类通用及非通用资产配置标准，从制度层面降低资产配置的主观性和随意性，并有效减少决策成本、提升决策效率。

3.优化系统控制，强化资产配置预算限制。

强化资产预算导向与约束效果，实行数量、金额双控制。2023年起，中央行政事业单位全面启用预算管理一体化系统。充分利用中央预算管理一体化系统，打通资产管理模块与预算管理模块之间的壁垒，从预算编制环节开始调用资产管理模块中的资产存量数据，有助于从预算角度实现对资产配置的刚性约束。如，在系统设置环节将资产存量数据与资产配置标准的对比差异作为需复核条件项，列入资产配置预算编制审核条件，如果预算编制当年资产存量或次年新增后的预计存量已超过配置标准，系统将进行预警提示，这有助于财务部门和资产管理部门在预算编制环节严格执行配置标准。通过将资产配置标准与预算刚性约束相结合，有效控制资产“入口关”，保证中央行政事业单位在资产配置过程中主动提高资金使用效率，创造更多使用价值，实现资源优化配置。

二、强化日常管理，提高资产使用效率

鉴于国有资产的公共产权属性，我国行政事业单位资产管理实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。中央行政事业单位虽然不拥有资产的所有权，但作为占有、使用的主体承担了资产日常管理的责任。由于中央行政事业单位资产配置资金来自财政预算，导致这类资产从经济学角度经常被视为“免费物品”，即在机会成本为零的情况下，使用者可以得到他们想得到的任何数量的物品。“免费物品”的观念使得资产管理部门在管理过程中缺失经济人的理性，因为缺乏对持有成本的考量，使用者没有动机或者经济上的利益去提高管理效率，进而引发了中央行政事业单位国有资产在日常管理上的低效问题，如低效率的维护和修理、实物上和经济上的使用不足等。解决资产日常管理低效问题的关键在于引导使用者回归经济人理性，在资产管理和使用的过程中追求效用最大化，真正把国有资产管好、用好。

1.加强成本核算，构建资产管理体系。

实物管理从资产的具体形态入手，着重于资产的保管及维护等环节；而价值管理则侧重于从资产的货币形式入手，着眼于资产的持有成本，不仅包括折旧和摊销的计提，还包括资产的存储、保养、维护等费用。尽管全面实施政府会计准则制度以来，国有资产的持有成本得到了更加准确地核算与反映，但部分中央行政事业单位仍然存在重实物管理、轻价值管理的现象。在资产管理方面，强调实物管理的重要性是必要的，它能确保资产的完好性和长期可持续利用。通过合理的保管和维护，能够有效延长资产的使用寿命，降低维修和更换的成本。然而，单纯依靠实物管理并不能全面反映资产的实际情况。实际上，通过对资产折旧摊销费用及日常维护费用等成本进行归集，能够更加准确地反映国有资产的经济价值，有利于制定更加合理的资产规划和利用策略，确保资产管理与组织决策相互协调，实现国有资产的优化利用，提升中央行政事业单位国有资产管理的效益和可持续发展能力。

2.加强监督考核，构建绩效评价体系。

首先，各单位可在归集汇总资产维护使用成本的基础上，根据《事业单位成本核算基本指引》多维度、多层次地科学设定成本核算对象，将资产维护使用成本合理分摊归集至成本核算对象。其次，科学测算成本核算对象的效益产出，对于能够通过货币化进行衡量的效益产出直接采用货币形式计量；对于无法通过货币化进行衡量的效益产出选用服务频次等指标进行衡量。最后，根据成本效益指标（即投入成本与效益产出的比值）进行绩效评价，对于货币化的成本效益指标，通过与社会化主体的成本效益进行横向对比设定绩效评价得分；对于无法通过货币化衡量的成本效益指标，选定第一期成本效益指标作为基数，进行历史周期内的纵向对比设定绩效评价得分。

3.深化人才发展，强化资产管理团队。

目前部分单位资产管理团队仍然存在人力资源不足、受托责任意识不强等问题。因此，单位内部有必要进一步健全完善资产管理团队架构，明确团队内部各成员责任分工：资产管理部门应负责统筹管理单位内部资产，积极与业务部门沟通，及时掌握资产使用状况，确保各类资产物尽其用；业务部门应至少安排至少一名人员加入资产管理团队，配合资产管理部门加强在用资产的日常维护管理，延长资产使用寿命。同时，由于中央行政事业单位国有资产类别繁杂，资产管理人员可能存在专业能力无法满足管理需求的情况。针对此类情况，各单位可通过招聘专业技术人才、加强培训与后续教育等方式提高资产管理团队成员的专业素养与能力，并根据单位资产品类特点建立专家库主动寻求外部专业力量的帮助与支持。

三、巧控“出口关”，提高资产处置利用效益

针对如何提高资产处置利用效益，《实施意见》提出了规范资产处置程序和切实做到物尽其用两方面具体意见。当前，资产处置过程中还存在一些普遍问题，如资产处置不及时、处置方式单一等。有的单位内部存在资产长期闲置的情况，由于缺乏有效的利用渠道，一旦闲置资产达到最低使用年限，单位往往选择直接报废的方式进行处理，造成了国有资产的浪费。笔者认为，通过及时掌握资产状况、拓宽资产处置渠道、严格落实资产处置程序，可有效推动中央行政事业单位切实提高资产处置利用效益。

1.提高资产清查盘点频率。

虽然各单位每年均会对资产进行全面清查盘点，但执行过程中容易忽视不定期的资产清查盘点工作，导致资产管理人员对国有资产情况的掌握相对滞后，进而造成部分资产维修滞后、闲置浪费甚至使用寿命提前终结的情况。通过提高资产清查频率，可倒逼资产使用部门及时反馈在用资产状况，帮助资产管理人员及时全面掌握单位资产情况，对于损坏资产及时组织专业人员进行维护修理，对于长期闲置资产及时拓展盘活利用渠道。

2.拓展资产处置途径，挖掘资产功能潜力。

虽然《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》（财资〔2021〕127号）规定了中央行政事业单位国有资产处置方式包括无偿划转、对外捐赠、转让、置换、报废、损失核销等6种。但在实际执行过程中，对于因技术原因确需淘汰的资产，以及已超过使用年限且无法满足现有工作需要的资产，单位一般选择报废作为主要处置方式。考虑到不同单位对资产的使用需求差异，可由国家机关事务管理局牵头整合各中央行政事业单位待处置资产，对待处置资产进行全面评估、维护和修理，通过公物仓平台汇总使用需求，协助各单位开展跨单位、跨系统、跨级次的资产调剂利用。此外，针对无法调剂利用的资产可与公益项目对接开展对外捐赠，结合公益项目需求充分挖掘资产功能潜力，推动处置资产发挥经济效益，切实提高社会效益。

3.规范资产处置程序，确保处置合法公正。

在严格执行中央行政事业单位国有资产处置相关法规的基础上，不断优化单位资产处置的内部控制流程。充分重视前期调研评估工作，必要时可引入第三方专业机构对资产状况进行科学评估和定价，确保相关资产符合依照国家有关规定需要处置的情形；审批环节严格落实集体决策制度，充分听取单位内部业务部门意见建议，明确相关人员权限和责任，提升决策民主性、科学性，有效防止权力滥用；处置实施过程中，始终遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，及时披露处置相关信息，主动接受来自社会外部的监督，及时发现和纠正违规行为，保证处置行为的公正性。

综上，中央行政事业单位应转变资产管理理念，在资产管理过程中始终践行“坚持勤俭办一切事业”的要求，从过去重进出、轻过程的管理模式调整为从配置、使用到处置的全生命周期管理模式。结合各阶段特点进行科学管理和精细运作，打造资产利用高效、成本控制严格、标准体系完备、监督机制健全的国有资产全生命周期管理体系，通过优化业财沟通、强化标准建设、优化系统控制有效降低财政支出，通过加强成本核算、完善绩效监督、加强团队建设提高国有资产使用效率，通过灵活处置途径、规范处置流程避免国有资产的浪费和损失，进而保障行政事业单位有效运转和高效履职。

（来源：行政事业资产与财务）