水利公共基础设施资产管理思考

一、水利公共基础设施情况

1.背景。

继财政部出台《政府会计准则第5号——公共基础设施》发布以后，2021年水利部办公厅发布《关于进一步加强水利公共基础设施资产管理的通知》，进一步对水利公共基础设施资产分类做出指导性意见。根据水利公共基础设施指导方案，水利公共基础设施是指政府会计主体为满足社会公共防洪（潮）、治涝、供水、灌溉、发电等方面需求而控制的，已经建成的水利工程全部或部分有形资产。水利单位中公共基础设施规模占比较大，具体来说主要由水闸、堤防、水库、泵站，以及独立于水利工程、不构成工程使用不可缺少组成部分的管理维护房屋建筑物、设备、车辆等水利基础设施组成。

2.水利公共基础设施核算情况。

2019年政府会计制度实施之前，水利工程均在“固定资产”—“土地、房屋及构筑物”—“构筑物”等科目核算，每项水工建筑物均登记固定资产卡片，录入国有资产管理信息系统。每年编制国有资产统计报告逐级上报。在编报过程中，国有资产统计报告数据与单位年终财务决算报表相关资产数据核对一致，做到一物一卡，账卡相符、账账相符、账表相符。

政府会计制度实施以后，根据政府会计制度衔接要求，将水利工程的原值、累计折旧及净值从“固定资产”科目中转入“公共基础设施”科目核算，并通过预算管理一体化系统的资产决算报表统计上报。

3.水利公共基础设施计价方式。

水管单位建局初期，接受了部分地方管理单位移交的水利工程，其中移交资料完整的资产按照资产移交资料登记入账，一些资料不全的资产在20世纪90年代初期财政部组织的清产核资工作中，通过价值重估确认了入账价值。之后水管单位的水利公共基础设施来源主要是基本建设项目移交，其计价依据是基本建设项目竣工交付使用资产的价值。对于在原有水利工程基础上进行加固、改建、扩建等建造活动后的公共基础设施，将加固、改建、扩建等建造活动发生的支出资本化处理，计入公共基础设施账面价值。

二、水利公共基础设施运行管理情况

水利公共基础设施运行管理坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，持续强化管理，落实管理责任，不断加强维修养护，大力开展工程管理标准化建设，推动水利工程运行管理实现新跨越，为流域经济社会发展提供坚实可靠的水利支撑。

1.运行管理情况。

（1）建立健全水利公共基础设施运行管理制度体系。制定了《水管单位河道堤防工程检查规定》《水管单位水闸工程检查规定》《水利工程管理考核办法》及其考核标准等各项管理制度，规范工程检查、观测、考核等运行管理工作，运行管理各项工作规范开展。

（2）建立工程标准化管理体系。推行工程标准化管理工作，组织编制工程标准化管理标准、工作标准和技术标准，理清管理事项，明确岗位职责，落实管理责任，建立标准化管理体系。同时，积极引进先进管理手段，采用信息化技术，加强工程日常管理，提高管理工作效率。

（3）不断加强维修养护管理。按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》及水利部相关要求，开展水管体制改革工作，理顺了管理体制，实现了“管养分离”，组建了专业化维修养护公司。积极开展维修养护市场化试点工作，提升了水管单位维修养护项目管理水平，河道堤防、病险水闸等隐患得到有效治理，各直管工程时刻保持良好状态，经受住了洪水考验。

（4）全力推进水利公共基础设施划界工作。按照上级工作部署，切实加强组织领导，高位推动，多次召开划界工作推进会部署安排，积极与地方联系对接，攻坚克难，共同推进划界工作。当前，直管工程管理与保护范围划界工作已全部完成并进行了公告，完成划界数据成果上图，为河湖及水利工程规范化管理提供基础依据。

（5）坚持开展工程管理考核。坚持开展水利工程管理考核工作，全面查找水利工程管理工作中的不足和薄弱环节，研究和探讨改进措施，组织专题部署落实问题整改，限定整改时限，落实责任到人，确保整改工作质量，以整改促进管理水平全面提升。

（6）高度重视工程技术管理。组织学习施工规程规范等知识，提升技术人员业务能力。按规定做好水闸安全鉴定、注册登记、设备管理等级评定等水闸管理工作。对照各类问题清单，切实做好迎接上级督查各项工作。做好工程观测、检查等技术管理方面制度宣贯，确保执行效果。

2.取得的成效。

一是防洪安全得到保障。持续加强水利工程检查巡查、观测、考核等运行管理工作，直管工程防洪体系不断完善，工程运行平稳，为流域经济社会发展提供了坚实可靠的水利支撑。

二是工程面貌显著改善。精心开展维修养护，有效遏制了工程老化、退化，工程面貌发生了巨大变化。堤顶道路畅通，河道堤防防守重点得到有效治理，种植护堤护岸林木，水闸闸区绿化情况转好，直管工程已呈现“绿荫掩长堤，清波映水闸”的美丽画卷，社会效益及生态效益逐步凸显。

三是“双创”工作硕果累累。坚持以水利部水利工程管理考核为抓手，推动国家级水管单位和国家水利风景区创建，促进水管单位管理水平大幅提升，成功创建国家级水管单位和国家级水利风景区，持续提升流域管理形象。

三、水利公共基础设施存在的问题与困难

1.水利公共基础设施资产管理体系不完善。

随着科学技术的进步，水利工程的管理运行逐步实现自动化、信息化，水利工程不仅是一个由混凝土构筑物加上机电设备和金属结构部分组成的有形资产，其功能的发挥和运行的安全保障必然离不开自动化控制系统、视频监控系统、遥感遥测等先进技术设备和信息网络系统。同时，随着国家对江河湖泊、水资源、水利工程的监管监控力度不断加大，在水行政执法能力、水资源监控能力、重点工程安全监控等项目上都投入了专门资金，形成了一批监控监测基础设施资产。这部分资产从其功能上来说，是保证水利公共基础设施安全运行、实施河湖、水资源监管必不可少的设施。因此，亟待制定水利公共基础设施资产管理制度，进一步细化水利公共基础设施的确认与分类标准。

2.水利公共基础设施资产会计核算困难。

水利工程大部分是接收地方管理部门移交，建设年代久远，随着国家陆续加大水利基础设施建设、更新改造工程的投入，工程面貌发生了巨大的变化。由于现有的相关政策规定、标准不明确，基层水管单位对重建、改建、扩建后的水利工程价值如何确认长期以来未能得到解决。实际工作中，存在着改扩建的水利工程拆除部分的价值无法确认、新旧资产价值直接叠加只增未减、价值确认未考虑原始投入的建设资金的通货膨胀因素、原工程标准与新建工程标准不一样、计提折旧的基础年及折旧年限无法确定等诸多问题。另外，部分由地方实施建设后移交基层管理单位的水工建筑物，缺少资产价值资料，由于原建设单位已撤销，查找资料困难，尚未办理入账手续。这些问题仅仅靠基层单位财务人员或者哪一家资产评估机构是无法解决的。

3.公共基础设施后续支出不能准确区分资本化与费用化。

公共基础设施的后续计量，需要单位各部门之间沟通配合完成，如水闸的修复，需要基建项目立项，再由工程部门施工，完工后基建移交，接收部门验收。但在实际操作过程中，各单位部门经常只负责自己归口部分工作，未见到相关移交资料，沟通不畅就会导致后续的会计核算出现不同方式。移交部门认为更新改造的金额较大，应该资本化；但是财务认为改造后没有提高资产使用效能或者使用年限增加，应该费用化。财务人员业务能力不足，相关经验不充分也会造成按照项目支出名称一刀切简单粗暴方式将后续支出全部费用化，而不是按照各项资产的实际支出判断是费用化还是资本化。

4.水利公共基础设施资产经费保障程度低。

随着改革不断深入和各项工作任务增加，单位基本支出总规模持续增长，公用经费呈逐步压减趋势，各项经费均有不同程度缺口。特别是近年来，公务员职务职级并行、养老医疗等社会保障改革等政策相继实施，人员支出大幅度增加，财政保障程度越来越低，导致对水利公共基础设施资产经费专项支出也不高，专用设备设施维修养护缺乏资金支持，各级单位经济创收的难度和压力非常大，导致自有资金投入水利公共基础设施维护和更新相对更难，造成一系列问题：如防汛会商调度设施缺少专项运行维护经费，汛期防汛调度设施用电保障能力下降；现存防汛物资管理维护经费不足，难以安排防汛抢险物资到期更新购置；骨干网运行经费压减，网络安全隐患不能及时有效处理，造成网络安全隐患。

四、水利公共基础设施管理工作建议

1.加强会计基础工作，提高财会人员专业素质。

水利基础设施的后续资本化确认和会计核算具有一定难度，需要财会人员具有专业知识水平和能力，从专业角度判断水利公共基础设施资产的类别，需要财务知识同时也需要其掌握一定的资产管理、基建财务储备、项目建设、预算、核算等方面专业技能，可以通过培训、以老带新、以干代训等方式增强财会人员专业水平，尤其基层财会人员接触此类会计核算机会较少，可以通过去同行业、上级单位等单位交流学习、调研了解相应的知识。

2.完善水利公共基础设施资产管理体系，建立价值评估体系。

根据水利行业特点及实际情况，进一步细化明确水利公共基础设施确认和分类标准，将与水利公共基础设施共同发挥作用的构筑物、管理维护用房、机电设施设备、自动化控制系统、工程监控系统等资产确认为水利公共基础设施有机组成部分或单独列入水利公共基础设施分类。研究建立水利工程价值评估体系，包括建立合理的评估组织、科学合理的评估标准和评估方法等，为水利工程价值确认提供依据，确保国有资产安全完整和保值增值。

3.进一步明确水利公共基础设施后续支出资本化标准。

水利基础设施后续支出主要为改建、扩建、大型修缮和日常管养等支出，对于发生的大型修缮费用，是否需要资本化计入资产成本或者计入当期费用，尚缺乏具体的量化标准，目前主要依据项目预算经费下达时的列支渠道确定。水利基础设施使用年限较长，很难通过设置一个金额标准或者比例标准来区分大型修缮支出和日常维修养护支出。建议综合考虑总成本、设计使用年限、折旧系数以及水利行业特点，建立大型修缮标准计算公式，用于确定大型修缮支出资本化的标准，超过标准的支出作为大型修缮支出予以资本化，低于标准的支出作为日常维修维护费用。

4.建立水利公共基础设施公益服务功能耗费补偿机制。

水管单位的水利公共基础设施中有部分闸、坝工程由于地理位置特殊，不得不提供交通运输公益服务功能。但随着经济的发展，闸坝通行车流量加大，超载车辆增多，远远超出水利工程的设计承载能力，对水利工程造成的损坏比较严重，日常维护量大，维修养护经费不足，目前的维修养护经费仅仅能保障水利工程正常运行。随着放管服改革的不断深入，无论是地方政府还是水管单位自身，都很难通过收费来筹集经费。如能按照谁损坏谁赔偿，使用者（受益者）付费的原则，则可以对相关工程管理单位提供交通功能的耗费建立有效的补偿机制。

通过上述分析可见，水管单位在进行公共基础设施会计核算时面临诸多挑战。必须通过制度建设、准则完善和人员培训等方式来提升核算质量，确保财务信息的可靠性和透明度，从而促进公共资源的合理配置和有效监管。

（来源：行政事业资产与财务）