11月8日，全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分3年安排，2024年至2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。
不仅如此，据财政部部长蓝佛安介绍，从今年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。同时明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
以上一揽子、综合性、靶向准的“6+4+2”化债“组合拳”，被视作非常及时与必要。更值得关注的是，这意味着化债思路的根本转变：从应急处置向主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。
通过拉长周期和压降成本，以时间换空间，逐步化解存量，可以解地方燃眉之急，缓释地方当期化债压力，同时，原本用于化债的资源、政策空间、时间精力得以被腾出来，用于增强发展动能。在实现有效“治标”的同时，政策重点将在哪里？对此，中证金融研究院首席经济学家潘宏胜认为，要进一步健全完善政府债务管理制度，从根本上提高政府债务可持续的能力和制度保障。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒此前表示，根治债务问题，要从根本上解决政府职能规模与边界，彻底解决近乎无限责任政府问题。
此外，有不少学者建议，应进一步推动中国经济从供给驱动的要素投入型增长模式，转向需求拉动的消费升级型增长模式，激发市场主体的活力和效率，在发展中提高地方政府收入，在增长中实现化债。
“完善政府债务管理和化解政府债务风险，是攻坚战，更是持久战。其中不仅涉及短期内的财政调整，更关系长期的经济结构优化和财政政策的可持续性。同时，这一过程也要求对经济形势的准确把握、精确的战略规划以及政策执行的连贯和稳定性。”中国人民大学财政金融学院教授、政府债务治理研究中心副主任李戎在《完善政府债务管理制度——问题与思路》一文中写道。
“6+4+2”为地方发展腾挪空间
蓝佛安在新闻发布会上表示，今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。
在此背景下，此次形成“6+4+2”万亿元的化债方案，可有效发挥协同作用。2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，据财政部的估算，5年可以累计节约地方利息支出6000亿元。
“在当前地方政府面临较大债务压力与经济发展任务的双重背景下，新一轮债务置换具有重要意义。对于地方政府而言，发行地方政府债券置换隐性债务有利于实现隐性债务显性化，优化地方债务结构，减轻付息压力。”罗志恒表示，更为重要的是，地方政府可以腾出更多精力和财力空间来发展经济和提供公共服务，支持关键领域和薄弱环节的发展，巩固基层“三保”，从而增强地方经济的内生动力和社会福祉。同时，部分地区“乱罚款乱收费”等现象将明显缓解乃至杜绝，有利于改善营商环境。
那么，通过本次化债被释放出来的财政支出空间有多大？在中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊看来，新增限额全部安排为专项债限额，这意味着未来债务置换的速度和效率将大幅提升。按照每年2万亿元债务置换规模计算，预计每年可至少增加地方政府财政支出1万亿元，这部分资金无论是用于直接与民生相关的财政支出还是投资，均能拉动有效需求回升，预计至少带动GDP增速0.76%。
此外，章俊表示，在近年来企业应收账款的平均周期大幅上升的同时，民间固定资产完成额的累计增速由8.73%持续降至-0.2%。新一轮化债还将间接消化部分企业欠款，大幅改善当前经济循环中的“多角债”问题，从而带动民间固定资产投资预期和增速回升。
“加大化债力度有助于清理地方拖欠企业账款，提升企业经营信心和活力，提升企业收入和盈利能力。”中信证券首席经济学家明明在接受《金融时报》记者采访时表示，居民和企业收入预期得到改善，将有效提振消费和投资需求，进而形成正反馈，发挥财政的乘数效应。
地方政府债源于区域经济发展的需要。因此，政府适度举债有其必要性，稳步而非一蹴而就地化解地方政府债务风险应是各方共识。中央和地方不仅要加强监管约束，同时也需要综合考虑经济形势和地区财政收支情况逐步确定不同地区合理的债务规模。
加大问责严控新增隐性债务
做好地方政府债务风险防范化解工作，精准实施置换债券是一方面，另一方面需要进一步完善地方债务制度、加强政府债务管理。各类隐性债务已成为当前政府债务管理的突出难点。
2017年以来，中央多次强调，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。然而为何至今，隐性债务规模依然在增长，违规举债仍时有发生？
在李戎看来，中央和地方财权、事权划分有待进一步厘清；显性债务管理体制不健全；部分地区隐性债务“越化越高”等原因均是多年仍未能根本性化债的问题所在。
“市场化环境下，‘借新还旧’会推高债务总成本，此外，还旧债和借新债之间存在短暂的时间差，使债务人有过桥资金的需求，而短期过桥资金的利率相对较高，会进一步推高债务负担。”李戎表示，除了借新还旧，部分地方政府融资平台还以新增经营性债务的名义进行隐性债务的还本付息以躲避监管。
地方政府隐性债务的主要形式包括两类。一是国有企事业单位等机构为政府举债，并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；二是在政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务过程中政府方约定通过回购资本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。
近年来，假借政府购买服务之名，运用资产管理计划，通过融资租赁途径以及要求国有企业提供资金支持进行建设等违规举债形式层出不穷。审计署公布的报告数据显示，截至2023年底，24个地区所属国企通过在金融资产交易所发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，形成政府隐性债务112.58亿元。
据蓝佛安介绍，下一步，财政部将采取三方面措施遏制新增隐性债务。一是健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况；二是将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；三是严格落实地方政府违规举债问责制。
目前，问责结果公开力度不断加大，已有多名官员因违法违规举债被以滥用职权罪移送起诉。
去年11月，最高检依法以涉嫌受贿罪、滥用职权罪对贵州省政协原党组成员、副主席李再勇作出逮捕决定。根据通报内容，李再勇肆意违规举债融资，造成重大债务风险。今年10月，陈晏涉嫌受贿、滥用职权一案，由国家监委调查终结，移送检察机关审查起诉，“违规举债，大搞政绩工程”也出现在其通报内容中，陈晏曾担任贵阳市市长、贵州省政协副主席等职。11月，广西壮族自治区党委原常委、自治区人民政府原副主席秦如培涉嫌受贿一案，由国家监委调查终结，移送检察机关审查起诉，其涉嫌犯罪问题包括“违规举债，瞒报债务”等。
“对新增隐性债务和化债不实等行为，发现一起、查处一起、问责一起，应能形成强大的震慑效应。”有业内人士表示，在对政府法定债务、政府隐性债务、城投经营性债务进行全口径严格监测的情况下，未来地方债务不会重复以往“化债—新增隐债—化债”的简单螺旋，地方盲目举债冲动有望切实管住。
值得一提的是，强化人大对地方政府债务的监督近年来备受关注。对政府债务进行审查监督，是人大监督的重要工作。全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才表示，在政府债务管理监督方面，全国人大常委会通过修改预算法等法律，提升政府债务管理监督法治化规范化水平；在依法审查批准年度预算决算、监督预算执行、开展审计查出问题整改监督等工作中，将政府债务特别是地方政府债务作为重要内容。
今年8月，党中央作出建立健全政府债务管理情况报告制度的重要决策部署，要求各级政府每年定期向本级人大常委会报告政府债务管理情况。目前，政府债务限额总规模、债务限额分配是否合理、债务资金投向是否符合中央方针政策和经济社会发展实际，债务资金有无挪用、长期闲置、损失浪费情况等均被纳入人大审查监督的范围。
去年9月，十四届全国人大常委会立法规划对外发布，将“规范政府债务”纳入第三类立法项目，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。深圳大学法学院院长熊伟表示，规范政府债务立法项目后续进展，要看各方是否能达成共识，是否能在制度和立法层面有更完善的方案。
压实责任推进融资平台转型
“债务是世界性难题，指望通过一个顶层设计的方案，尤其是中央政府兜底能够一次性解决地方隐性债务问题恐怕是不现实的。”中国社会科学院大学教授吉富星表示，不管是考虑道德风险、机制构建，还是从现实偿债压力、风险管控的角度，都应强化省级政府主体责任，在摸清底数、分类化债基础上，强化财政、金融、融资平台等多方协同化债和风险分担，中央可在制度设计、财政货币政策协同、监管督导等方面给予支持，兼顾当前和长远进行防风险、促发展、建机制，不应该也无法短期一次性全部兜底，也不存在一次性或最优解决方案。
按照目前的化债方案，地方平均每年需消化的隐性债务额为4600亿元。蓝佛安表示，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的。
对于具体化债方式，章俊认为主要有以下几种：一是或有债务为市场性融资的逐步转为企业经营债务；二是由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期偿还；三是通过出让政府股权、经营性国有资产权益以及资产证券化等盘活方式偿还；四是安排年度预算资金、盘活财政存量结余资金偿还。
不少学者认为，除了现行已确定的法定债务和隐性债务，还需要进一步调查确立可能存在的新型隐性债务，如融资平台的经营性债务、政府拖欠企业账款甚至一般性经营性国有企业的融资借债等。
华泰证券固收研究团队在最新发布的一份研报中提出，14.3万亿元的口径主要为2018年前审计的隐性债务规模。各地方融资平台在隐债外可能仍存大量经营性债务。而隐债之外的部分债务或仍依靠银行贷款展期降息与置换进行风险缓释，区域配套金融机构债务置换进程值得关注。
“地方政府的隐性担保、金融机构的政府兜底幻想、融资平台公司的预算软约束所形成的信用扩张机制是地方政府隐性债务屡有新增的原因所在，在得到充足的化解存量隐性债务的资源支持之后，相关主体更要坚决遏制增量。”光大证券固定收益首席分析师张旭表示，地方融资平台的改革转型是淡化和终结上述“三位一体”信用扩张机制、遏制新增隐性债务的有力抓手。此外，也需要防止地方国有企业和事业单位的“平台化”。
早在2014年，《关于加强地方政府性债务管理的意见》就提出，要剥离融资平台的政府融资职能，推动平台市场化转型。但在近年来的实践中，宣布“退出平台”、不再承担政府融资职能的城投公司往往仍由当地政府管控，以往状况并未发生根本改变。
对此，李戎建议，明确地方融资平台改革的具体路径措施，包括推动政企关系清晰化，确保融资平台独立性；加快平台资产重组，促进融资方式市场化；分类推进融资平台转型，提高资源配置整体效率。
平安证券首席经济学家钟正生曾给出明确建议，对主要承担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的“复合类”融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为市场化运作的公益类国有企业；对具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的“市场类”融资平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，支持其转型为商业类国有企业。
在推动地方融资平台转型过程中，市场参与者也扮演了不可忽略的角色。张旭提出，市场参与者在分析地方国企特别是城投主体资质时，普遍将关注目光集中于地方政府的信用上，导致在投资过程中也常按照地域进行“一刀切”。而实际中，城投主体的信用风险主要集中于其产业类资产，因此仅关注政府相关风险相当于舍本逐末。
“在融资平台改革转型的过程中，地方政府相关风险所占的权重会趋势性降低，当前‘以地方政府信用为主’的评级理念会越来越脱离实际。应引导市场参与者建立‘基于企业财务和项目信息’的信用分析理念，弱化政府相关风险的重要性，同时给予产业风险足够的重视。”张旭说。
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