当前，受国际贸易保护主义抬头、新冠肺炎疫情对全球经济冲击、国内经济增长新旧动能转换等多重因素影响，我国宏观经济形势更加复杂严峻，政府专项债券对维护经济运行稳定的重要性也更加凸显。由于政府专项债券本质上属于“债”，能否履约偿还事关债券市场秩序规范、财政运行风险乃至经济社会健康稳定发展。在要求各级政府高度重视政府专项债券项目申报和发行的同时，更要未雨绸缪，深刻认识到其后续偿还的重要性。
影响政府专项债券偿还的主要风险点
2017年以来，国家层面相继出台了一系列政策文件，拉开了政府专项债券申报发行和使用管理改革的序幕，要求专项债券对应具体项目发行且债务由项目收益对应偿还，各地也不同程度出台了配套管理制度。伴随着政府专项债券年度付息和3年期政府专项债券项目开始还本，以及全国范围内政府专项债券发行规模的不断扩大，影响政府专项债券偿还的一些风险点也在不断显现，需要及时完善管理制度予以约束防范。
从实施情况来看，存在的风险点主要有：一是编造项目收益，将一些无收益来源的纯公益性项目策划包装成“伪”政府专项债券项目申报发行。二是虚列虚高项目收益，一些专项债券项目建设资金来源中公共财政责任明显缺位，而且使得债券发行期限与项目收益实际实现时限严重错配。三是“重资金争取、轻项目推进”导致未能尽快形成实物工作量发挥预期效益，进而影响债务偿还按照债券发行期限及时兑现。四是违规扭曲使用债券资金，完全背离了债券发行信息公开披露用途方向，导致后续债务偿还失去了项目依托。五是政府专项债券项目收益监管机制不完善，项目收益被挪用，导致债务偿还到期时不能及时履约。六是项目收益实现时间节点与债券发行披露的还款计划安排不一致，即项目收益提前实现、滞后实现或未能实现，给债务偿还带来了不确定性影响。
把握理论逻辑是厘清政府专项债券偿还脉络的起点
在中央逐年扩大政府专项债券安排规模并要求加快发行使用的背景下，政府专项债券具有发行周期快、资金成本低、偿还期限长等特征，也导致近年来一些地方出现PPP模式“趋冷”、金融信贷“站边”等市场化融资动力不足现象。其背后则蕴藏了对政府专项债券认识偏差、代际不公、短期政绩观等风险问题，需要从理论逻辑起点上厘清政府专项债券偿还的脉络。
（一）政府专项债券项目的公共品本质属性决定了公共财政不能缺位。政府专项债券项目具有公共品的本质属性，这就决定了其建设资金或还款来源必须由公共财政无偿承担一部分，如果公共财政供给缺位，不符合理论逻辑上的合理性，在政策实际操作中，也将存在政策执行风险。项目单位会利用信息不对称虚列虚高项目收益，“人为”满足专项债券发行条件，进而违背代际公平原则，不断提高项目未来收费标准以保障还本付息。也就是说对于政府专项债券项目，要么在建设资金来源中公共财政必须出资，要么在还本付息来源中公共财政必须补助或将公共资源进行补充。只是项目自身盈利的能力不同，公共财政相应承担的责任程度不同而已。即使是允许专项债券作为项目资本金的项目，专项债券作为项目资本金起到的作用是促进项目尽快启动、撬动社会资本跟进，公共财政依然不能缺位，在未来还本付息的偿债来源中必须予以体现。
（二）政府专项债券项目的一定收益性决定了政府行为不能越位。政府专项债券项目的公共品本质属性为政府履行供给责任提供了依据，但其一定收益性的特征也决定了政府行为不能越位供给，否则将会带来债务偿还风险。结合政策执行情况来看，一些地方政府以项目自身有收益作为上项目、铺摊子的决策借口，虚列虚高项目收益以满足专项债券发行条件的现象需要引起关注。实际上，一些项目自身收益明显低下难以实现融资平衡、一些项目收益未来实现存在极大的弹性空间。地方政府违规举债盲目供给、无序供给、超前供给公共品的越位行为均会带来财政运行风险，一些地方违规举借隐性债务使得财政运行不堪重负就是典型说明。这就要求在政府专项债券项目申报上政府行为要理性，必须尊重客观实际，严格论证评估项目自身收益和财政可承受能力。
（三）政府专项债券项目的多重委托代理特点决定了严格监管不能离位。尽管政府专项债券偿还对应了具体项目和项目单位，但现行政策规定市县级政府不能举债，确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，而且明确规定省级政府对发行的专项债券负有最终偿还责任。这实际上在政府专项债券发行和偿债责任落实上，省级政府、市县级政府、行业主管部门和项目单位之间形成了一个多级委托代理链条。项目单位处在委托代理链条最底端，省级财政部门则处在委托代理链条最顶端。一旦发生委托代理风险，项目单位未能按照债券发行公开披露承诺及时偿还债务，不仅影响地方政府债券发行市场信用，随着债务偿还责任主体的逐级向上传导，也将加大政府还债压力，危及政府健康运行。尤其是伴随着政府专项债券发行规模的不断扩大，如果债务偿还违约成为大概率事件，不仅会引致社会公众对政府专项债券制度设计科学性的质疑，对政府健康稳定运行带来的风险冲击也不可估量。因此，严格监管必须嵌入整个委托代理链条和项目建设运营的全生命周期，才能确保债务偿还。
建立政府专项债券项目收益实现机制是债务偿还的前提
政府专项债券项目收益如果未能及时实现，其偿还就失去了前提基础。在政策具体操作执行层面，涉及到项目选择严格把关、资金及时规范使用和项目运营高效管理机制的建立，从而确保项目有收益、项目能尽快产生收益、项目收益能够足额实现。
（一）建立项目选择源头审核把关控制机制。要保证政府专项债券偿还，必须确保项目有政府性基金收入或专项收入且各项收入之和能够完全覆盖专项债券还本付息规模，这是后续债务偿还的前提基础。这就要求项目单位自身必须客观评估专项债券申报项目预期收益和资产价值，科学合理编制项目预期收益与融资平衡方案，项目主管部门则要履行行业管理主体职责做到严格自律。财政部门要进一步对项目建设资金和还款来源构成的合理性、项目收益以及实现期限的真实性和科学性进行严格论证评估，对策划包装“伪”政府专项债券项目行为与债券额度分配、预算资金安排等财政激励举措紧密挂钩的行为予以约束。要从源头上把好政府专项债券项目申报和债券发行的关口，降低债务偿还风险。
（二）建立债券资金及时规范使用监督机制。政府专项债券资金能否及时使用促使项目早日运营产生收益，不仅关系到资金的利息成本，更影响到后续还本付息。在发行关口确保项目立项、可研批复、征地拆迁等前期工作完成的前提下，要做到：一是避免“钱滞项目”。债券发行成功后，财政部门要及时拨付资金，项目单位要严格按照项目施工进度及时向施工单位支付工程款，工程竣工后要及时决算结算，保证施工单位施工积极性尽快形成实物工作量。二是避免“钱偏项目”。要强化监督专项债券资金严格按照债券发行时信息披露公开的既定项目对应使用，促使债券发行项目的收益按照预期计划尽快实现，保证债务偿还资金来源的合规性。三是避免“钱散项目”。要强化监督专项债券资金严格用于项目的资本性支出方向，避免人员经费、办公经费等费用化支出乱象，确保资金支出尽快形成有收益的优质公共资产。
（三）建立项目日常运营高效管理机制。要保证专项债券本息按时足额偿还，必须层层明确责任主体，降低委托代理道德风险，加强对专项债券项目日常运营的严格监管，及时纠偏纠错，保证项目高效运营，从而确保项目收益按照计划如期足额实现。要督导专项债券项目主管部门和单位加强信息披露公开，全面及时反映项目收入、支出、举债、还本付息及资产等情况，通过信息透明公开自觉接受外部监督，管控好经营风险。同时，因政府专项债券项目的“政府”性质，且运营期限长，有可能存在“新官不理旧事”“现任不顾后事”等责任懈怠行为。因此，要建立政府专项债券项目移交责任制，强化每一任管理主体的责任，确保债务偿还的可持续性。
构建政府专项债券项目收益监管机制是债务偿还的关键
实现了政府专项债券项目收益，还必须严格监管好收益，避免项目收益被违规挪用，从而确保债务到期时能够及时履约还本付息，这其中就涉及到项目收益归集、使用以及偿还监管机制的建立。
（一）建立项目收益归集账户管理机制。对于专项债券项目运营形成的政府性基金收入必须严格按照新预算法等有关管理规定，足额归集至财政国库由财政部门直接管理。为区别政府专项债券项目产生的政府性基金收入，避免资金混同管理导致被挤占挪用，建议在财政国库中设立偿债准备金账户统一进行归集。对于专项债券项目运营形成的专项收入，因项目单位是债务偿还的责任主体，基于权责对等原则，可由项目单位设立资金监管账户予以归集管理，项目收益在监管账户产生的孳息也应归属项目单位自主支配，财政、行业主管等部门对监管账户的设立和日常管理严格履行监督职责。
（二）建立项目收益资金使用严格审批机制。政府专项债券项目收益实现与还本付息时间节点存在不一致情形，对“空档期”的项目收益严格存放在归集账户自然产生孳息是保证债务偿还安全最理想的做法。但是，在保证资金安全的前提下，项目单位进行投资进一步放大收益的使用行为也值得探讨。一些财力困难的地方政府还存在挪用专项债券项目收益的行为，这就需要建立专项债券项目收益使用的严格审批机制。对于归集至财政国库偿债准备金账户的政府性基金收入类项目收益，其使用要严格按照国库资金管理办法执行，并确保及时偿还对应项目到期专项债务；对于归集至项目单位设立的资金监管账户的专项收入类项目收益，其使用则由行业主管部门和资金监管银行共同审核，并报同级财政部门备案。同级尤其是上级财政、审计等部门对专项债券项目收益使用安全及账户余额情况则要实施开展年度检查或不定期抽查，确保专项债务到期偿还得到及时保障。
（三）建立项目收益债务偿还公开报告机制。项目收益信息公开有利于债券市场投资者和社会对专项债券项目实施及时监督，应建立透明有效的公开报告机制。《地方政府债务信息公开办法（试行）》对专项债券存续期信息公开作出了规定，并要求公开截至上年末专项债券项目收益及对应形成的资产情况。但是，对信息公开载体、信息公开内容、信息公开格式等尚未作出具体规定，再加上各地政府信息公开的主动意识、技术水平参差不齐，导致这一规定的作用效果有限，需要进一步完善存续期信息公开操作细则。同时，建议各级政府将当地政府专项债券整体和具体项目的收益实现、债务偿还等情况纳入年度人大预决算报告予以公开，主动接受人大代表监督。此外，中央正在要求各地试编政府综合财务报告，建议政府专项债券偿还情况也应纳入其中予以全面反映。从而通过存续期信息公开、人大预决算报告、政府综合财务报告等多维载体，强化市场和社会监督，确保政府专项债券偿还。
构建政府专项债券项目应急风险处置机制是债务偿还的保障
受市场行情因素、管理者运营能力以及一些不可抗力因素影响，可能存在专项债券项目经济社会效益滞后实现乃至未能实现，导致项目单位难以按期乃至无法偿还债务的情形。如前所述，政府专项债券偿还关系到债券市场秩序、财政运行乃至经济社会健康稳定，这就需要构建应急风险处置机制。
针对政府专项债券项目收益滞后实现的情形，尽管现行政策允许在项目期限内接续发行专项债券进行偿还，但是项目收益滞后实现现象的出现意味着项目运营风险隐患。这需要引起地方行业主管、财政、审计乃至党政主要领导以及上级监督部门的及早关注，及时启动应急风险预警机制，更加严格规范项目运营管理，确保项目收益在债券接续期限内实现从而保证还本付息。
针对政府专项债券项目收益未能实现的情形，尽管现行政策规定省级政府对其所发行的专项债券负有最终偿还责任，但这只是因为市县级政府尚无债券发行权，并不意味着偿债责任的向上转移。所以需要启动应急风险响应机制，由专项债券项目的同级政府履行偿债责任，以维护债券投资者利益、各级政府公信力以及我国政府债券市场的稳定健康发展。同时，要严格按照“举债必问效、无效必问责”原则，倒查责任，终身追责，以不断规范举债融资行为、加强债券项目管理、强化债务偿还责任，促进我国政府专项债券制度运行在健康的轨道上。
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