伴随城镇化的快速进展，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为社会经济发展提供了重要支撑和保障。据报道，目前我国在交通能源、生态环保、城市建设等基础设施领域存量规模超100万亿元。然而，由于部分资产运营管理效率不高，形成了大量闲置资产，地方政府与企业也有大量资金沉淀，导致投入资金无法回收，债务偿付压力增大，融资能力受限。盘活存量资产有利于提高存量资产的利用效率，形成存量资产和新增有效投资的良性循环。当前，基层政府面临的财政压力较大，盘活存量资产对缓解地方财政压力有重要意义。基于此，本文结合对重庆市大足区、长寿区和河南省汝阳县的调查研究，围绕县域盘活存量资产存在的问题、落实政策的障碍进行探讨，并提出对策建议。
一、盘活存量资产政策的地方探索
2021年，“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，盘活资产相关政策密集出台，盘活国有存量资产、统筹存量和增量资产已成为各级政府优化国有资产配置的重要诉求和重点任务。2022年前，关于存量资产盘活的政策相对碎片化，也少有针对国有资产出台的专项文件，缺乏整体统筹。2022年以来，关于存量资产盘活的多项重要政策出台，政策的层级有所提升，力度也不断加大。具体而言，2022年5月，发布了《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，下文简称“19号文”），首次出台了存量资产盘活的专项文件，强调要在重点领域和重点区域加快存量资产盘活，国央企发挥带头表率作用，支持民间资本和市场主体参与盘活工作。以此为纲领性文件，国家发展改革委、财政部、国资委、上交所等相关机构出台系列配套文件。其中，国家发展改革委印发《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），统筹推动盘活存量资产工作；财政部于2022年10月发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，下文简称“124号文”），对行政事业单位资产盘活进行了细化部署。
2022年7月份以来，地方围绕盘活存量资产开展了积极探索，陕西、湖南、河南、辽宁、山西、安徽、天津、重庆、南京、绍兴等多省市积极跟进出台相关政策。例如，重庆市提出“三攻坚一盘活”改革突破目标，要求全力推动国有资产盘活、创新盘活方式、健全盘活机制，更好地把存量国有资产用起来，最大限度发挥资产效益。总体上，在政策制定层面，各地呈现出如下特点：
二、将盘活存量资产作为缓解财政压力的重要方式
19号文中强调通过盘活资产来扩大有效投资，而在地方层面，除遵循19号文的基本要求外，很多地方将盘活存量资产视为缓解财政和债务压力的手段之一。例如，天津提出要充分考虑本市财政运行现状，对盘活资产属于政府债务和隐性债务对应资产的，确保回收资金优先足额偿还对应债务本息，增加政府财力，督促债务率较高的区域通过盘活存量资产降低债务率，提高再投资能力。
（一）突出层级差异。
部分地方鼓励各级政府结合实际，综合考量规模大小、收益情况及增长潜力盘活存量资产。例如，《陕西省人民政府办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》要求省级主要聚焦基础设施领域和保障房领域，提出3年完成3个基础设施REITs项目发行上市的目标。西安等有条件的市区聚焦保障性租赁住房、片区城市更新和综合开发领域。其他市区和县级结合本地实际，盘活重点为现金流较为充沛的项目类资产，如污废处理、停车场、供水供热供气等市政设施等。
（二）强调PPP模式和资产证券化工具的作用。多地进一步细化PPP模式、资产证券化在盘活存量资产中的应用规则。例如，河南放松了PPP模式的限制；山西放宽市政公用基础设施市场准入，鼓励引入社会资本、推行委托运营（OM）模式；陕西要求依托专业咨询机构梳理底层资产，积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产；天津在盘活方式中提到加大盘活存量资产模式创新力度，有针对性地采取PPP模式、TOD模式以及通过资产证券化（ABS）、资产支持票据（ABN）、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）等方式，盘活不同特点的存量资产。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》对PPP模式提出了新的要求，如聚焦使用者付费项目、不得新增政府支出责任、优先选择民营企业参与等，对于存量资产也鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
（三）重视数字化和信息化的赋能作用。依托数字化和信息化，地方政府积极强化资产管理和促进资产交易。一方面，强化资产管理，国有企业和行政事业单位推进资产数智化管理，以落实资产盘活对资产进行精益化摸排和管理的需求。例如，山东财政利用大数据、物联网等技术，积极搭建公物仓信息化、数字化管理平台；绍兴市积极开发上线“资产盘活一件事”数字化改革应用并争取将其纳入省数字化改革重大应用，提升数字化治理能力和管理水平。另一方面，促进资产交易。例如，山西要求提高全省国资交易数字化、规范化、智能化、市场化水平；浙江绍兴搭建首家地市级统一的国资交易平台，构建“线上浙交汇+线下办事处”的网格型数字化服务模式，并支持产权交易公司通过“浙交汇”等数字化交易平台和增值服务，推动存量资产合理流动和优化配置。
（来源:财政科学）
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