习近平总书记在党的十九大报告中首次提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在国民经济中具有“托底”功能，对防范化解重大风险责无旁贷。就与财政的密切程度而言，地方政府债务风险是社会风险的集中表现，是很多重大风险的导火索。特别是随着地方政府专项债券规模的日益扩大，要求我们必须充分认识和解决其实施过程中的潜在问题，避免其成为新时代下的重大风险来源。
“十三五”时期我国地方政府专项债券存在的问题
（一）融资模式与债券定位问题。根据财预〔2017〕89号文规定，地方政府专项债的性质多偏向于项目收益债，具体定义为收益性、公益性、资本性支出，并且要求融资成本与项目收益自求平衡。对于收益性、公益性、资本性齐全的项目，到底采用政府专项债券、PPP模式、地方政府融资平台还是其他模式进行筹资，中央政府没有明确的标准，专项债券不一定是最优选择，因此基层政府面临着困惑。这种定位上的不清也导致其他融资模式的相互挤占。例如，在财政部门内部，专项债券和PPP两种模式均对应有一定收益的市政建设项目，由于没有在投资领域和内容上错开，易造成项目上的相互挤占。
（二）债券规模与额度分配问题。我国地方政府专项债券规模比较小，近几年虽然有所增加，但还不能满足地方政府融资需求，对融资平台举债以及投资基金、政府付费PPP等还难以形成有效的替代。并且，我国对于政府债务管控严格，直接通过国库系统监管到省市县三级政府的债券情况。地方政府得到的债券限额是按照因素法分配的，棚户区改造、土地储备等不同项目有不同的额度限制，项目不能超额度发行，项目间不得混用额度，中央政府对专项债券总量和结构双管控使得地方政府可操作性大大降低。
（三）项目与资金衔接和统筹问题。我国地方政府专项债券采用逐级审批的行政流程，层层审批过程中在信息更新方面可能会存在时滞，经批准后资金到位时间很长，使财政部门面临很大的困难。有时项目储备不足、项目建设前期准备不到位等，导致专项债券发行后资金拨不出去，出现“钱等项目”的情况，造成债券资金闲置，加重地方政府利息负担；有时部分项目融资需求较大，但由于专项债券分批次发行，债券发行时间与项目建设时间不完全匹配，项目实施主体在债券资金未到位的情况下无法推进项目实施，出现“项目等钱”的情况，影响项目实施进度；有时部分项目收益提前实现，但由于债券发行时没有约定提前偿还条款，项目收益难以用于偿债，造成资金沉淀。再加上专项债券资金严格遵守一一对应原则定向使用，而项目收益也只能用于偿还相对应债券的本息，即使性质相同的项目之间也不能统筹使用，降低了专项债券的综合效益。
（四）信用评级与定价扭曲问题。我国专项债券的发行主体为省级政府，有省级政府的信用支持，融资成本虽然相对较低，但其披露的信息却无法反映下级政府的风险状况，导致不同市专项债券的评级同质化，评级结果缺乏实际区分，无法体现各区域、各层级政府及各类项目之间的质量信息差异，根据其进行定价的参照意义也不大。实际上，未来的专项债券主要是针对具体项目来融资，因此对政府评级等同于对项目评级本身就是有问题的。并且，债券审批以第三方评级机构的评价结果为准，而第三方机构与地方政府之间的合作关系，以及地方政府基于政绩考核可能对第三方机构施加影响，导致第三方机构难以做出客观的、个性化的信用评级结果，这也可能造成债券定价以及利率扭曲问题。
国外地方政府债券实施的经验启示
（一）强化地方政府债务自行负责。中央与地方政府职责划分是界定央地事权关系的前提与基础，不仅包括地方政府举债权、债务危机处置权，还包括中央政府是否作为最后借款人等情况。实际上，无论是典型联邦制的美国还是典型集权制的法国以及介于二者之间的日本，联邦政府或中央政府在对地方政府债务的早期管理上都承担了过多的责任。如一旦地方政府出现债务危机，美国联邦政府会全额接管，法国也综合运用行政手段包括对债务总规模、单期规模等进行行政控制，而日本的“审核制”也对地方公共团体信用形成“沉默担保”，弱化了地方政府的职责，对良好的金融生态环境构建和地方债务风险控制产生不利影响。为消除这种弊端，各国都强化了地方政府举债的主体责任，逐步建立起地方政府破产制度，从而增强了地方政府发债的自主性和自律性。
（二）完善信息披露及信用评级制度。各国在地方债的发行交易、信息披露等方面都有一些条款规定，但随着经济社会的发展，原有制度出现了诸多问题和漏洞已不能满足监管需要。随着债券市场不断完善，人们的风险意识加深，逐渐发展起了以市场监督为主、监管机构监管为辅，以信息披露和反欺诈为重点的市政证券监管体系。债务存续期间要对年度财务状况、地方政府的负债情况、重大事件以及相关的法律法规进行披露。一旦出现财务问题，应及时向公众披露相关信息，让市政债券购买者能够及时了解所购债券的信息从而做出正确的判断。如美国建立了以证券交易委员会（SEC）、债券规则制定委员会（MSRB）为主，以金融业监督局（FINRA）、联邦储蓄保险公司（FDIC）、联邦储备体系（FRS）和货币监理署（OCC）为辅的多层次监管体系。其信用评级机构、审计机构和保险公司也保持了第三方机构的权威性、公正性和独立性。
（三）注重市场化发行监管并弱化行政因素。总体而言，美、法、日在地方债券发行管理上都比较注重市场化的发行方式。如美国在1975年初步建立了以自律组织为主导的市场监管框架，债券规则制定委员会（MRSB）等自律监管以及证券经营机构的内部管理是美国地方债监督管理体系中不可或缺的内容，作用也越来越显著。而日本在改革之前采用统一利率、偿债方式发行地方债，不能有效反映各自治体的财力状况和市场的实际情况，市场资源配置和价格发现功能弱化。为此进行了诸多改革，逐渐由统一发行向单一化转变，强化地方政府职责，使得地方债能够切实反映发债主体的财力状况和市场需求情况，做到自我约束和控制。此外，债券资金来源市场化程度提高，民间资金投入比重持续上升。
（四）引入债券保险制度、偿债准备金制度和破产保护机制。债券保险制度和偿债准备金制度都是增进信用评级的一种手段。偿债准备金由州和地方政府设立，用于及时偿还违约债券，降低债券违约风险。债券保险制度相对于偿债准备金制度应用范围更广，评级较低的市政债，可以通过购买债券保险来提高信用评级，降低风险，更容易吸引投资者购买市政债券。债券保险制度是美国市政债券市场的主要监管手段之一，对降低违约风险和提高债券信息透明度起着至关重要的作用。破产保护机制是风险防控的最后一道防线，当政府无力偿还市政债券后可以宣布破产，虽然这可以将政府从危机中解救出来，但是其造成了严重的负面影响。引入破产保护机制有利于专项债务的发展，在项目难以实现预期收益、专项债券难以周转、债券保险难以偿还时，可以实施破产清算，以市场的价值为标准，按照法律程序对项目的资产进行清算，偿还专项债券的利息和本金。
“十四五”时期我国地方政府专项债券管理的对策建议
（一）明确地方政府职能定位，适当扩大专项债券发行规模。更加深入地推进财政体制改革，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要建立与地方财政实力相匹配的举债制度，明确地方政府职责和偿还主体责任。在此基础上，地方政府应当提前进行项目甄选并组成丰沛的资源项目库。不同于地方政府一般债券，专项债券对准的是有一定收益的公益性项目，因此要求其做到项目收益与融资的自求平衡，也就是甄选项目时必须充分考虑与论证项目的盈利能力与前景。对于地方政府而言，具有即期盈利性的优质项目无疑应当首先安排优先入库，那些暂时没有盈利但未来有显著盈利空间的项目也应入库备选。同时，要继续沿着“开大前门”“严堵后门”的思路，充分利用地方政府债券发行规范、透明度较高、监管有效的优势，适当扩大地方政府债券发行规模，满足地方经济社会发展需要，使之成为地方政府主要的融资模式。
（二）延伸专项债券发行主体，实行动态管理。当前，我国地方政府债券的发行主体是省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）。而现阶段新型城镇化建设最需资金的是市县政府，地级市是一定区域内的政治、经济、文化中心，拥有较多优质国有资产以及土地等资源，具有较强的经济实力。有些县级政府，如全国财政收入百强县市等的经济实力也较强。因此，在责任明确、风险隔离的前提下，将地方债券发行主体延伸到地级市以及经济发展较好、经济实力较强且具有偿还能力的县级市是十分必要的。在此基础上，对地方政府专项债券实行动态管理，针对不同地区的专项债券存量情况、财政收入覆盖未来利息支出情况，调整不同地区的债务发行额度，在保持对地方政府专项债券总量管控的前提下，淡化结构管控。
（三）选择好专项债券的发行方式，推动市场化运作。地方政府专项债券有单只发行（一般以单一项目或单一区域来命名）与集合发行（一般以综合项目与省级区域来命名）两种方式，单只发行“小而美”，能够满足自然人投资者的兴趣，但由于品牌知名度低且容易传递出信用级别弱的错误信号，很难引起机构投资者的关注，同时单只发行容易造成发行碎片化，增加发行成本。因此，对于地方政府来说，专项债的发行应当尽可能选择集合发行方式。在确定了发行方式之后，需要对专项债券进行定价。这需要充分发挥市场对债券资源的配置作用，杜绝采用行政化手段进行干预。在价格形成机制方面，以同期国债收益率曲线为基础，更好地反映发债政府的资信水平、市场资金供求状况、债项的预期收益等因素。要继续完善我国债券信用评级制度的标准和程序，制定相应的评级市场准入机制，逐步建立由主要债权人选择产生信用评级机构的机制。地方政府作为发债主体，应挑选有助于债券发行的第三方中介，并自觉接受评级机构定期或不定期的跟踪信用评级。
（四）强化债务监管，构建科学有效的监管体系。科学有效的监管体系应由政府管理、市场监管和社会监督形式共同组成，形成多层次、合力监管模式。为此，应当设立地方财政运行监控机构，充分发挥地方人大审批、监督和审计作用，对各级政府财政运行状况、负债等进行监督，保持审计机构独立性。在监管方面，全国人大对地方政府债券限额管理，可考虑采用弹性制度，设置年度发债规模的上限和下限，在地方政府有发债需求而市场资金供给相对宽裕的情况下，可以增加地方政府债券的发行，使债券发行规模基本能满足地方经济社会发展的需要。当条件成熟时，取消限额管理，地方政府自主发债、自担风险、自我约束。要根据经济总量、人口、税收、负债率等经济指标综合考量，建立统一标准下的不同债务风险警戒水平，当达到警戒水平时触发相应的预警管理机制。随着专项债发行的总量、类别和期限逐渐增多，地方政府要针对专项债券加强分类管理，制定规范的、可执行的债务风险应急预案，探索出台适应各地实际经济发展水平的债务管理实施细则。
（五）建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度。要建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效监管机制，着力推进政府债务绩效评价，强化该绩效结果的应用，实现绩效评价全覆盖。对于化解防范债务风险工作做得好的市县，可在转移支付补助计算中增设奖励因素，给予奖励性补助，对债务资金使用效益高的市县可适当提高其债务使用额度；反之，则降低其额度。根据我国目前财政支出绩效评价制度的现状，建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度的重点内容包括：加强债券资金项目论证、决策评价工作，确保这些项目是地方经济社会发展急需；强化债券资金使用过程的绩效评价，防止资金闲置浪费；细化债券资金项目实际经济社会及生态绩效的评价，实现预期的国家经济社会发展战略目标；强化绩效评价结果的运用。
（六）完善政府债务信息披露机制。鉴于我国债券市场屡屡出现的信息披露违规现象，建立完备的发行主体的财务报告制度，重视发行主体信息的披露，提高地方政府债务信息透明度至关重要。特别是尽快公布完整的政府资产负债表、综合财务报告，促进地方政府进一步公开自身财政状况和融资情况，以减少债券市场交易双方信息不对称现象。完善信息披露机制可以从以下几个方面着手：其一，关注投资效率，充分利用好地方政府债券信息管理平台，动态化、全过程披露专项债信息，充分揭示债券风险。财政部门应及时披露专项债券对应的项目概况、预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。其二，建立专项债券对应资产的统计报告制度。行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息，严禁违规使用。其三，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。
（七）加快地方政府债券市场法制建设步伐。目前我国没有制定专门的地方政府债券市场管理方面的法律法规，现行的部门规章法律层级相对较低，难以开展有效监管。因此，加快法制建设步伐是地方政府债券市场建设的重要任务之一，即在修订现行预算法基础上，制定和颁布《地方政府债券法》等专门法律，规范地方政府债券市场的监管，使地方政府债券管理有明确的法律依据。包括对地方政府债券市场的功能，地方政府债券发行、流通和偿还等各个环节的管理规范；对违反地方政府债券法律规定的机构或责任人实行相应的处罚；与其他法律制度的协调配合等等，以规范地方政府债券市场管理，促进其健康发展，为地方经济社会发展服务。
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