杨志勇｜深化零基预算改革的逻辑

摘要

深化零基预算改革是预算改革的重要内容，财政资源预算统筹、全面实施预算绩效管理等改革举措为深入推进零基预算改革奠定了基础。下一步，要坚持逐次推进、分类改革、突出重点难点的基本逻辑,不断深化零基预算改革。要在正确处理短期与中长期关系、不同部门间与地区间财政关系以及预算改革与加快建立健全现代财政制度关系的基础上，致力于突破深化零基预算改革性质认识不到位、存在一定畏难情绪、基础工作准备不到位、法定支出处理方式改革不彻底等难点问题，并争取在项目预算改革和数字场景的适应性等重点领域不断取得进展。要坚持系统改革思维，确保地方党政主要负责人“挂帅又出征”，切实提高财政部门预算能力，科学应对各级政府法定支出问题，持续加强深化零基预算改革创新案例的推广应用。

关键词

零基预算改革；现代预算制度；现代财政制度；财税改革

作者简介

杨志勇，中国财政科学研究院党委书记、院长、研究员、博士研究生导师。

文章来源

《中共中央党校（国家行政学院）学报》2025年第5期，参考文献从略。

一、引言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算改革”。这是对地方零基预算改革实践的认可，同时对零基预算改革提出了新的要求。2024年，深化零基预算改革取得了新的进展。财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局、提高财政资源配置效率。2025年全国两会提出：“深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。推进支出标准体系建设，强化支出标准约束作用。”^[1]

零基预算在中国并不是新鲜事。关于零基预算的研究成果已有许多。例如，马骏、赵早早对零基预算的发展史作了较为系统的回顾，对美国的零基预算改革作了梳理^[2]；杨斌立足国情，对借鉴零基预算理念作了较为深入的分析，提出努力构造零基预算与绩效预算融合的中国特色预算编制新法^[3]；林颖对零基预算的理论和实践中的争议作了评析，提出了零基预算的改进思路^[4]；廖逸儿、王湘宇比较中美零基预算改革历程，指出零基预算改革始终未能削减预算总额，提出了进一步改革建议^[5]。

“深化零基预算改革”的提出，最直接的背景是，有的地方零基预算改革已经取得了一定的突破，让零基预算改革落地有了实实在在的样板，下一步，零基预算改革不应停留在理念上，而是要积极推广。中国正在进行的深化财税体制改革，是要加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度^[6]。预算改革是其中一项重要内容。预算改革的要点是健全预算制度，大力推进财政科学管理，提升系统化、精细化、标准化、法治化水平。这在支出上就是要深化零基预算改革，提高财政资金的效率。现代财政制度要求做到财政科学管理。深化零基预算改革是健全现代预算制度的一项重要内容，是推进财政科学管理的一个抓手，这一点已有共识，是改革的积极有利因素。但同时，深化零基预算改革，会打破既有的支出利益格局，容易受到利益受损方的反对。因此，只有深入理解深化零基预算改革的逻辑，才能更加顺利地推进改革。文章拟以中国深化零基预算改革的逻辑分析为起点，阐述深化零基预算改革需要正确处理的几对关系，对改革的重点即项目预算和数字经济时代的改革进行分析，并结合实践中的堵点难点，提出进一步改革建议。

二、零基预算改革如何展开

（一）零基预算改革何以渐次展开

从现实来看，地方零基预算改革的推行与地方财力不足有关。与此同时，财力紧张与财政资金浪费并存。这就需要挖掘财政资金潜力，提高财政资金效率。财政资金配置不合理是表面现象，实质是预算机制出了问题。仅仅在预算资金层面进行优化是不够的，必须挖掘财政资金的潜力，深入推进预算改革。在这样的背景下，零基预算改革作为有助于财政资金效率提高的改革就容易被接受。

零基预算改革有一个知识积累的过程。在深化零基预算改革任务提出之前，国务院就已经在推进财政资金的统筹使用^①。通俗地说，推进财政资金统筹使用，就是要把“零钱”化为“整钱”，把“死钱”化为“活钱”^[7]。加强财政资源和预算统筹，是提升预算效率的必然要求。统筹促进资源的优化配置，推动健全预算制度改革目标的实现。财政资源和预算统筹为深化零基预算改革提供了一定的知识准备。深化零基预算改革，就是要改变不合理的支出基数，让每一分钱都用到该用的地方去，以最大限度提高财政资金效率。这与加强财政资源和预算统筹有异曲同工之妙。

全面实施预算绩效管理也为零基预算改革提供了知识准备。2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》。零基预算与预算绩效管理是一脉相承的，目标是完全一致的。零基预算改革有助于预算绩效管理目标的实现。深化零基预算改革可以视为实现预算绩效管理的重要举措。零基预算编制意味着一些预算绩效低的项目不能得到预算支持，从而有利于将资金配置到绩效高的项目。预算绩效管理中所实行的绩效评估结果应用，可以对零基预算的编制提供支持。

（二）难度大的零基预算改革何以推进

仅有改革的需求是不够的，还要有足够的推动力，零基预算改革才能真正启动。零基预算改革难度大，需要重塑预算资金的分配格局，在世界上也罕见全面成功者。在20世纪90年代，中国就有了零基预算改革实践，并取得了一定进展。虽然这一轮零基预算改革未能形成全面改革的局面，但是零基预算的理念得到传播，留下了深化零基预算改革的种子。这为深化零基预算改革提供了更为充分的制度知识储备。这一轮发端于地方的零基预算改革，在很大程度上就是改革需求与制度知识储备供给互动的结果。

党的十八大以来，全面深化改革为包括零基预算改革在内的高难度的预算制度改革提供了强有力支持，为涉及重大利益格局调整的零基预算改革提供了顶层支持。地方党委和政府的重视，为地方零基预算改革推进提供了有力的支持。越是省一级主要领导重视推进的地方，零基预算改革的效果越显著。

零基预算改革，离不开科学决策，离不开改革策略和方案的选择。零基预算改革先行取得实质性进展的地方，多选择了渐进式改革的策略，先从一些部门一些领域做起。零基预算改革调整利益格局，不是简单的资金支配权的变化，而是有科学方法的支持，主要是科学的政策评估。科学的政策评估是零基预算改革推动的前提。例如，安徽的零基预算改革就是在梳理政策实施效果的基础之上进行的，并从1.0版本升级到2.0版本，改革所涉的部门和领域渐次扩大。部门资金的整合，跳出单个项目视角，而有了更为广阔的总体效益视野。项目存在的价值是目标实现。整合后项目的效益比原先多部门单个项目效益加总要好，且节约了大量资金，决策的科学性因此提升。零基预算改革本身就是一个新理念的普及过程。特定年度部门支配的资金多少不是这个部门重要性大小的表现，一个部门可支配财政资金的数量取决于事业发展的需要，是动态变化的，因此部门财政资金数量只能增不能减的说法是不能成立的。理念的普及让零基预算改革更加顺利。

深化零基预算改革，是粉碎既得利益的改革，是自我革命。既有的零基预算改革实践表明改革实属不易。反过来看，零基预算改革不容易，这也意味着如果改革能够成功，那么预算制度将经历凤凰涅槃，浴火重生。党的二十届三中全会提出“深化零基预算改革”，明确了预算改革的具体任务要求，巩固了零基预算改革的成果，对于零基预算改革的深化起到了重要的指引作用。由此，零基预算改革又回归到顶层设计之后的分步推进之中，中央关于深化零基预算改革的方向更加明确，改革也因此提速，从地方层面的零基预算改革到中央部门的零基预算改革试点，深化零基预算改革已经取得突破并在持续推动之中。

要完成深化零基预算改革任务，重要的是坚定信心，通过细致的科学设计，让改革可以按照总体目标的要求稳步推进。深化零基预算改革要合理布局。它是进一步全面深化改革的一项具体内容，是必须进行下去的改革，改革虽有难度，但可以循序渐进，且行且观察，不断总结经验。只要方向正确，深化零基预算改革最终将取得成功。

三、深化零基预算改革需要正确处理的几大关系

（一）深化零基预算改革需要正确处理短期与中长期的关系

深化零基预算改革，既要关注短期突出问题，又要有中长期视野，统筹好短期问题和中长期问题的解决。

财政资金效率的提高是一个循序渐进的过程。最为突出的问题应优先解决。一般情况下，群众眼睛看得到的急难愁盼问题，就是预算安排的优先项。这类问题的产生或因财政资金投入不足，或因实际支出浪费较为严重。财政支出具有专业性，支出效果往往需要专业评价，但当部分支出规模低于某一限度或超过某一限度时，即使是非专业人士，也能感受到预算规模的不合理性^①，这样，超过一定限度的支出本来就有削减空间，低于一定限度的支出也亟待补足资金。传统的预算编制方法靠支出基数加增长率来确定财政支出规模，是无法解决支出已经超过一定限度这类预算支出问题的。相反，随着时间的推进，问题累积越来越多，支出规模越来越不合理，支出优化的急迫性越来越强。

财政支出必须有中长期视野。中长期问题的解决需要资金支持。财政支出安排虽有轻重缓急，但排在后面的问题，最终也是需要解决的问题。有的问题，在短期不是突出问题，但中长期就是必须解决的重大问题。例如，人口老龄化问题。人口高质量发展面临老龄化和少子化的双重挑战。老龄化意味着养老支出负担将越来越重，需要未雨绸缪，为未来筹集足够多的养老保障资金。短期不用增加的财政支出，中长期却要大幅度增加。人口高质量发展，还要发挥财政资金引导市场力量和社会力量，共同为应对老龄化创造更好的条件。延长退休年龄、鼓励人们选择更长的工作年限需要制度保障，而制度的背后往往是财政问题。预算支出安排，如何因应这方面的支出需要，就要有中长期的视野。短期和中长期不同的支出需求，要有相应的支出安排预案。这也可见中长期财政规划的重要性。深化零基预算改革需要结合经济社会变迁的背景，合理安排好年度支出，落实好中期财政规划，做好长期财政规划。

（二）深化零基预算改革需要正确处理好不同部门之间与地区间的财政关系

深化零基预算改革的重点内容是项目支出的零基预算。项目支出预算的零基数，首先意味着“抽肥补瘦”，这必然导致有的部门可支配资金规模削减，而有的部门可支配资金规模扩大，这是深化零基预算改革的应有之义。其次，项目支出规模的调整，是从根本上改变“资金等项目”的必由之路，是财政资金效率提高的重要途径。部门项目预算支出数量有减有增，并实现动态调整和优化，是一种常态，是预算的科学编制之道。项目预算不可以固化，更不可能成为特定部门的特殊利益。资金跟着项目走，没有项目特别是优先项目，就意味着特定部门可能没有相应的项目支出。否则，在每个部门的项目支出只增不减的条件下，即使预算资金规模不断扩大，最终也可能无法满足支出需要。债务增长型政府就常常面对这样的难题。现实中，一些地方的专项债券资金积压，既有预算执行的原因，也有专项债券项目设计本身就不够合理的原因。从源头上看，后者更值得重视。部门存在的价值是做事，而不是争夺预算。为此，处理好不同部门之间的财政关系，包括两方面的内容：一是各部门之间的财政关系；二是专业部门和财政部门之间的关系。后者要求正确对待专业治理与财政治理。部门的专业性与财政的专业性，需要各归其位。财政作为综合性部门，通过资金为事业发展全局提供支持。财政治理可以发挥财政在资金优化配置上的长处，在保障各项事业发展的同时，提高财政资金效率。

深化零基预算改革，需要处理好部门间的财政关系与地区间的财政关系、中央和地方之间的财政关系。任何一个地方可以支配的财政资金是有限的。在分税制下，地方可支配财力有相当一部分来自中央财政转移支付，转移支付规模的大小和转移支付的形式，都直接影响地方预算的安排。深化零基预算改革，转移支付规模就要打破基数约束。在中央对地方的财政转移支付规模已经连续三年超过10万亿元的条件下，转移支付规模的优化已经成为突出问题。在转移支付规模确定的条件下，转移支付结构也要优化，做到一般性转移支付和专项转移支付各负其责。地方所进行的零基预算改革是在考虑中央财政转移支付的大预算盘子中进行的预算改革。转移支付之于地方预算改革的重要性，由此可见一斑。

（三）深化零基预算改革需要正确处理好预算改革与加快建立健全现代财政制度的关系

深化零基预算改革顺应了推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，将有力推进财政制度的现代化进程。从现实来看，作为预算改革的一项重要内容，深化零基预算改革已经是预算改革的牛鼻子，围绕零基预算改革所进行的其他预算改革，将进一步加快推进预算制度的现代化进程。因此，需要正确处理好预算改革与加快建立健全现代财政制度的关系。

推进财政科学管理，才能更快地建立健全现代财政制度。深化零基预算改革作为财政科学管理的一项重要内容，必须在财政科学管理中找到合理定位。零基预算的有效性必须解决预算支出的刚性问题。预算通过之后必须得到严格执行，否则预算就失去意义。当然，零基预算不等于完美的预算，预算总有改进的空间。零基预算要在改革中不断完善，通过对不同阶段改革的进展经验的总结，为零基预算改革的深入推进提供有力的支持。

现代财政制度离不开预算的各类监督，包括人大监督、审计监督等。在财政体系内部，财会监督持续发挥作用。人大监督既有预算编制的监督，又有决算的监督。人大监督，旨在通过合理的预算对预算执行的有效性作最终认定。审计监督，是对预算执行中的问题进行监督，从而起到预算支出纠偏的作用，让预算支出回到合规的轨道上来，让预算支出回到绩效提升的轨道上来。支出合规是基本要求，但仅仅合规是不够的。现实在变化，支出标准也在变化，支出标准体系建立之后还需要不断健全，否则合规要求就会流于形式，财政资金效率就可能下降。支出标准体系的健全，要考虑到不同区域不同的支出标准，且支出标准需要动态调整。市场价格变动是常态，支出标准不调，就会让支出标准不接地气，最终流于形式。支出标准体系的建立健全，不仅是为了压减预算，而且是要实现财政支出功能。审计监督要有利于财政资金效率的提高，因此，要让审计监督在促进预算绩效提升中发挥更有力的作用，从合规审计到绩效审计，实现更高层次的审计监督。

四、深化零基预算改革的难点与重点

（一）深化零基预算改革的难点

第一，对深化零基预算改革的性质认识不到位。典型表现是仅将深化零基预算改革视为财政部门的事，甚至当作预算编制的技术性改革，这样就把深化零基预算改革的重任全部落在财政部门上。诚然，财政部门在深化零基预算改革中负有主体责任，但这项改革的综合性，决定了仅靠财政部门来推动改革，挑战多，效果有限。财政部门要协调行政平级的专业部门，难度大，而且不容易发挥财政管理和专业管理的各自优势。在实践中，如果对深化零基预算改革的认识不到位，容易将深化零基预算改革演变成“一刀切”的压预算规模的“改革”，改革意义就会打折。

第二，对深化零基预算改革存在一定的畏难情绪。典型表现是有人认为深化零基预算改革工作量大，不易成功，甚至以20世纪90年代开展的零基预算改革和其他国家的零基预算改革为例，认为深化零基预算改革只是在倡导一种预算编制新理念，而不是预算管理方法的创新。这样的认识显然影响深化零基预算改革的推进。其结果是有的地方甚至将财政紧平衡状态下所进行的预算砍项目压支出等同于零基预算改革，将局部领域内的预算编制改革等同于零基预算改革，从而在一定程度上影响了深化零基预算改革的实质性推进。

第三，对深化零基预算改革的基础工作准备不到位。典型表现是对支出基数的政策分析不够，结果是在预算支出规模的确定上变成了财政部门与专业部门就支出规模所进行的简单的讨价还价；对项目的储备不足，导致资金等项目问题不能得到有效解决，未能充分释放出深化零基预算改革的潜在收益，影响了“集中财力办大事”，影响了深化零基预算改革的推进。

第四，法定支出如何处理在一定程度上成为深化零基预算改革的堵点难点。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，为法定支出的未来走向提供了遵循。法定支出在基层财政支出中占比高，容易成为深化零基预算改革的焦点。现实中，仍有不少地方基层以特定领域的法定支出不能碰为由，未能有效推动深化零基预算改革。以教育支出为例说明。由于生源萎缩，不少地方基层的中小学学生数量减少，有些学校停办，再以原先模式进行教育支出，势必造成财政资金浪费。有的地方基层认识到这一点，但简单地认为深化零基预算改革就是要缩减教育支出，导致改革不易推进。

（二）深化零基预算改革的重点

1.项目预算

深化零基预算改革，需要正确认识支出基数。编制零基预算要求支出基数是零，这区别于传统预算将实际支出数作为基数的做法。深化零基预算改革不等于全面否定基数。在一定程度上，深化零基预算改革是在重新审视基数。只要基数是合理的，基数仍然是可以被接受的。在部门预算的编制中，部门支出一般由人员经费、公用经费和项目经费所构成。人员经费往往由工资性支出所组成，而工资是有对应标准的。工资的调整有其规律性，一般情况下，工资标准随物价的上升而逐步上调，随人员的工作年限、职务晋升而上调，这样，即使是零基预算改革，人员经费的确定往往也需要在既有支出的基础上优化，基数在预算编制中的作用是不可或缺的。

公用经费也是如此。公用经费与部门的功能界定有着密切关系。与人员经费相比，公用经费相对较有弹性。在公用经费较为充裕，适当压缩不会影响部门功能发挥时，公用经费或有一定的减少余地，但既有的实际支出数，往往是公用经费预算编制时的参考数据，也就是说，无论是增还是减，实际支出数都构成了预算编制的基数。因此，对于维持部门运行来说至关重要的人员经费和公用经费支出，重点是确定支出标准，建立健全支出标准体系，并依此推动人员经费和公用经费支出的控制。人员经费和公用经费只有在人员定编压缩时，相应的人员数量减少时，才可能有直接的支出削减。即使如此，人均经费支出仍然在预算编制中有重要的参考价值，支出基数还是在预算的编制中发挥作用。

项目经费支出是深化零基预算改革的重点领域。项目经费本来是有项目才有对应的支出，但在实际运行中，项目经费往往成为特定部门的利益。即使项目已经结束，但项目经费规模不能削减，结果是预算规模代表了固化的利益，造成了资金等项目。争取到项目经费的部门，既有项目经费多的部门，有更多的经费可以支配；也有项目经费规模小的部门，新的项目得不到应有的资金支持，这样，项目经费支出效率就会大打折扣。深化零基预算改革，重在打破项目经费支出的固化格局，在预算的编制上，并非一切从零开始，而是要区分不同类型的支出，合理发挥基数的作用。

2.数字经济时代的深化零基预算改革

深化零基预算改革，需要做大经济蛋糕。只有社会创造出更多的财富，收入分配和财富分配才有更加合理的条件，预算资金才会更加充裕。在数字经济时代，全球收入分配格局出现新情况，高收入阶层的收入趋多，中等收入阶层收入可能下降，中等收入群体可能面临萎缩的局面，低收入阶层收入进一步下降。对此，政府需要在收入分配中托底，更好地促进社会公平正义。

随着经济社会的变迁，价格革命虽然不是常有的事，但是价格变化必须引起高度重视。价格变化对财政支出的影响是，支出所能对应的产品和服务数量及品质在发生变化。同样数量的财政支出不见得就能适应公共服务的需要。价格的变化，不断要求重估财政支出。财政支出非均衡增长理论，是针对私人部门和公共部门生产率变动的差异而言的。按照这一理论，财政支出增长是因为公共部门效率低所致。零基预算改革所面对的是公共部门内部的问题。政府不同部门的生产率有差别，且在变动之中。在数字经济背景下，财政支出标准体系的建立健全必须用好大数据。零基意味着支出标准的建立健全必须写入新的信息，先立后破，才有支出标准体系，才有可能有新的支出预算。支出标准体系的建立健全，是一项专业性极强的工作。支出标准直接决定支出预算的编制。深化零基预算改革，所要解决的是在财力有限的条件下，财政资源的优化配置问题。财政支出标准要确保财政支出的需要和财政支出预算编制的科学性。人工智能技术的应用有助于财政支出标准体系建设。

技术进步对于不同部门的影响不同。在数字经济时代，特别是人工智能的广泛应用，使过去劳动力利用多因而生产率不易提高的部门，反而有更多机会提高生产率。机器人、人工智能，更能适应复杂环境。政府部门用机器人，用人工智能，可能面对的是一次性投入增多但未来支出减少的情形。政府在机器人、人工智能的应用上进行全面布局，无疑可以最大限度节约成本。在一定时期内，政府工作人员并不能减少，人员支出和一次性投入可能产生叠加效应，在短期内会加剧支出规模的扩大。但从中长期来看，只要政府部门人员编制相应缩小，那么支出将从根本上得到控制。政府部门直接支出的下降，同时可能伴随着社会支出的扩大。这也提出了失业保障和就业支持问题。

新型基本公共服务的出现，需要更多用于生产的财政支出。建设高水平社会主义市场经济体制要求市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。随着市场作用环境的变化，市场作用发挥机理和市场作用传递机制在发生变化，基本公共服务的内涵也在变化。例如，产业链供应链安全需要全球分工合作和经济全球化，但是，随着“逆全球化”的暗潮涌动，我们需要有相应的预案，形成合理的财政支出，使市场作用能够充分发挥。这就是政府提供经济安全保障的基础逻辑。数字经济带来的新经济，提出了新的基本公共服务支出需求。高水平社会主义市场经济体制，意味着有更高水平的市场快速反应机制。

人工智能的应用，意味着政府内部科层结构的变化。数千年来所形成的科层结构适应了中国经济社会变迁的需要，但是随着新情况的出现，信息传递成本在下降，更加扁平化的政府组织结构更有利于节约财政支出成本。这也是深化零基预算改革，确定支出标准中需要注意的问题。

五、深化零基预算改革的建议

（一）进一步转变观念，提高对深化零基预算改革的科学认识

深化零基预算改革是财政改革，但又不只是财政部门的改革，而是关系全局的改革。所有财政资金的使用部门和单位，都与深化零基预算改革有着密切关系。因此，要在进一步全面深化改革中找到深化零基预算改革的定位，要按照财政是国家治理的基础和重要支柱的定位确定财政部门和其他各部门的职责。深化零基预算改革在全面深化改革中具有典型性，是啃硬骨头的改革，是牵一发而动全身的改革。改革不仅需要勇气，而且需要智慧，需要尊重改革的专业性和预算管理规律。全面深化改革为社会主义中国的深化零基预算改革提供了必要的条件。要破除零基预算改革不可行的错误认识，坚定深化零基预算改革的信心和决心。

（二）坚持正确的方法论

“挂帅又出征”是深化零基预算改革成功推进不可或缺的关键一环。地方党委和政府主要负责人要亲自抓，既要挂帅，又要出征，实质性推动深化零基预算改革，可以充分发挥地方基层财政部门的作用，进一步提高财政资金使用效率，更好地落实“集中财力办大事”。地方全力推进零基预算改革，可以更好地协调财政部门和其他部门的关系，从而高效全面推进深化零基预算改革。

（三）进一步提高财政部门的预算能力，督促各级财政部门在做细做好深化零基预算改革的准备工作上狠下功夫

天下大事，必作于细。深化零基预算改革，千头万绪，不仅有大量的资金使用问题，而且涉及各部门之间的分工协作问题。项目储备是基础工作，只有在项目储备充分的基础上，才能真正破解资金等项目难题。基层财政部门要与各专业部门分工协作，以财政资金使用的最高效率为目标，财政治理和专业治理各司其职，同时合理配置各专业部门在资金使用中的牵头角色和配合角色。在数字经济时代，财政部门要用好大数据，要充分发挥人工智能（AI）技术的作用，通过AI赋能，提高预算能力。

（四）分类应对各级政府的法定支出问题

有的情况发生变化，需要改变法定支出制度安排的，应尽快修改相关法律法规，从而为深化零基预算改革提供有力支持。有的法定支出，如教育支出，需要在支出总量上不折不扣落实党中央的政策要求，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人均全国一般公共预算教育支出逐年只增不减，即落实好“一个不低于、两个只增不减”的要求，将深化零基预算改革的着力点放在优化教育支出结构上，在提高教育支出效率上大做文章，在教育支出安排上按照深化零基预算改革的要求，用好零基预算方法，使每一分教育资金都得到合理使用。

（五）用好已有的深化零基预算改革创新案例

各地深化零基预算改革进展不一，要用好创新案例，发挥案例的示范作用，可以在较短时间内同步推进改革。安徽零基预算改革的突破是在全面深化改革的基础上取得的，主要领导“既挂帅又出征”，同时财政部门为改革做了充分准备，改革中积累了一些经验。如在具体事务推进上选择更有比较优势的部门作为资金统筹使用部门，甚至由传统的“弱势部门”统筹“强势部门”的资金；如树立资金多少不是衡量一个部门重要与否标志的观念，资金多少与政策任务有关；如财政部门通过扎实的政策评估工作为确定预算支出规模提供有力支持，等等。还有些地方在财政支出标准体系的建设上、在绩效评价结果的应用与预算支出安排上等，也有丰富的经验，可以总结推广。

六、结语

深化零基预算改革，需要守正创新，体现预算安排的灵活性。预算编制的基数法在特定条件下，有其合理性。改革不是要将婴儿和洗澡水一并泼出去，而是要在守正中创新。零基数意味着重新确定支出标准，但这并不意味着一切都要推倒重来。任何事物都具有继承性，零基预算改革同样要有传承。深化零基预算改革，既要有实实在在看得见摸得着的零基预算编制方法，又要有体现零基预算改革精髓的零基预算理念。从实践操作上来看，在支出基数严重不合理的条件下，零基数的重要性不言而喻，但当经过一段时期的改革之后，财政支出基数已经基本合理，此时，深化零基预算改革的重点就要进行战略性转移，更加重视零基预算理念在预算编制中的作用。深化零基预算改革，最重要的是形成预算能力，让预算能力建设成为预算改革的重中之重^[8]。

深化零基预算改革，不仅是预算编制零基数，而且是预算改革的一系列工作，要坚持系统思维，在财政科学管理中找到定位。从零开始编制的预算，并不等于高质量的预算。零基预算只是打破了既有的支出利益格局，并不等于新的支出格局就一定优于既有格局，就一定没有进一步改进的空间。因此，深化零基预算改革，还需要辅以其他约束条件，才可能让财政资金使用效率更高。深化零基预算改革，是从预算编制的角度推动中国式现代化。部门预算中的人员经费、公用经费与编制有着密切关系。编制的确定与财政经费的控制有关，当改革的方向不是扩大编制而是缩小并优化编制时，传统的编制确定方法就要改变。编制确定的科学化，将更好更深入地推进零基预算改革。

深化零基预算改革，不仅是要节约资金，而且是要更关注财政资金的高效使用、更关注财政的高质量发展以及财政治理效能的提升。深化零基预算改革还应防范将改革简单地视为财力集中的认识误区。财政资金的使用与责任是相匹配的，重要的是财政资金的高效使用，政府事权和责任的有效落实。编制预算是为了提高效率，财政资金分配只是手段。通过项目引导资金，让项目等资金，资金才不会闲置。项目库建设很重要，各项目之间应该有优先次序，重大项目优先保障，体现集中力量办大事的要求。预算编制破除基数需要一系列配套条件，仅仅零基数是远远不够的，支出应有对应的标准体系。项目评估首先是事前评估，这是项目预算能否安排的前置条件。项目预算还要有事后评估，以评估后续绩效。对于连续性项目而言，这是后续项目支出能否安排的重要依据。