加强和规范罚没财物管理的思考

党的二十届三中全会提出要加强财政资源和预算统筹,把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。罚没收入是政府非税收入的重要组成部分，纳入一般公共预算管理。加强和规范罚没财物管理，有利于廉政建设和促进财政增收。

一、温州市罚没财物管理的工作实践

2021年11月，温州市财政局出台《市本级政府公物仓对部分罚没物品集中处置试点方案》，对列入试点范围的市场监管局等3家单位罚没物品进行统一接收和处置，在全国率先建立政府公物仓、公益仓和罚没仓三仓融合资产共享共用机制。截至2025年上半年，已对3368件罚没物品通过互联网+拍卖行方式公开拍卖并成交，平均溢价率达66.16%。罚没物品经3次公开拍卖均流拍或难以变卖、变卖成本大于收入的，且具有经济或其他价值的，按规定可以用于捐赠的，经财政部门同意通过公益仓捐赠，或通过公物仓统一调剂使用。先后荣膺全省清廉财政建设十佳案例、全省财政共同富裕小切口改革最佳实践案例和全省行政事业性国有资产盘活优秀实践案例。

此外，自2022年开始配合相关部门在浙江省率先探索刑事涉案财物一体化管理处置试点，并和法院等部门建立大要案财物协商处置机制。2024年7月，浙江省被列为全国跨部门大数据办案平台提质增效试点地区。

二、当前存在的主要困难和问题

1.地方罚没财物管理的政策体系有待完善。

《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）实施后，部分地方罚没财物管理政策尚未出台或修订，地方财政和各执法机关对罚没财物管理的权责划分不够清晰，哪些事项需报财政部门审批或备案有待明确。从条线看，相关规定也有不一致之处。如交通运输部《交通运输行政执法程序规定》（2021年修订）明确，公告期满仍无人领取的，经执法部门负责人批准，将涉案物品上缴国库或者依法拍卖后将所得款项上缴国库，但根据《浙江省道路运输条例》（2022年修订），拍卖或者变卖所得扣除车辆保管费等合理支出后返还当事人或者提存。再如在河道管理方面，对违法采砂的能否并处没收作业设施设备，相关规定也不能明确和统一，给执法机关罚没财物带来阻碍。

2.财政罚没财物管理和司法拍卖相关规定存在差异。

《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）规定，发生3次（含）以上流拍情形的，经执法机关商同级财政部门确定后，可以通过互联网平台采取无底价拍卖或者转为其他处置方式。根据《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》（法释〔2016〕18号），起拍价不得低于评估价或者市价的百分之七十；再次拍卖流拍的,可以依法在同一网络司法拍卖平台变卖。因此有法院人士认为再次即第二次，变卖也可理解为无底价拍卖。此外，财政部《罚没财物管理办法》只是要求拍卖的保留价按照评估价和互联网询价确定，但是否需以评估价为底价起拍，还是可参照司法拍卖不得低于评估价或者市价的百分之七十等规定，有待进一步明确。

3.部分罚没财物处置难、处置慢，效益不高。

部分罚没财物处置效率不高，例如罚没车辆难以办理过户手续；相关金银制品送金融机构回收时难以提供购买凭据或鉴定报告；对无法提供合法进口手续的罚没物品，真伪和质量鉴定存在困难。历史涉案财物清理难，快进慢出、进多出少问题依然存在。刑事涉案财物更突出证据功能而非经济效益，部分需返回当事人或作销毁处理，并不一定会形成罚没财物，处置收入上缴金额不大。对查获的涉渔三无船舶往往作拆解处置，处置所得甚微。由于法院判决、裁定的部分罚没财物只是债权等财产权利，需要在处置相关房产或股权的所得款项范围内优先退缴上述款项，受经济下行等多方面影响，处置变现较难。再如在我国限制流通、交易的前提下，虚拟货币等新型财物的管理处置规定还存在空白。

三、进一步加强和规范罚没财物管理的措施建议

1.健全机制、完善政策，发挥财政部门对罚没财物管理的监督指导作用。

为了加强和规范罚没财物管理，防止国有资产流失，促进廉政建设，各地财政部门应结合本地实际，适时出台罚没财物管理实施细则，细化罚没财物移交、保管、处置、收入上缴、预算管理等环节要求，建立执法机关集体决策、财政部门审批（或审核）和备案制度，进一步理顺财政部门和执法机关在罚没财物管理工作中的权责边界，完善罚没财物管理机制，提高罚没财物管理制度化、规范化和法治化水平。此外，还要加强和各执法机关条线相关法律法规及政策制度的衔接，理顺罚没财物和涉案财物（包括由法院执行部门处置的财物）的关系，进一步明确和统一操作口径。

2.部门协作、规范管理，依托专业化平台提高资产处置效率和效益。

财政部门要积极主动为执法机构提供政策指导服务，加强信息共享，及时会商解决罚没财物处置难、处置慢等问题，必要时可邀请法律顾问、行业专家等社会人士集中研讨，对疑难资产制定个性化处置方案。健全罚没财物管理台账，拓展政府公物仓功能和试点范围，建立集约化、规范化、精细化的政府公物仓管理平台，支持公物仓、公益仓、报废资产仓、涉案暂扣仓、罚没仓等多仓合一，发挥集聚效应，有效降低管理成本。依法进行权属登记的房产、土地使用权等罚没财产和财产权利，可先行权属变更再按规定处置，发挥国资运营公司（国资管理公司）等专业化营运平台作用。充分用好数字化交易平台，推动罚没财物在线竞拍，提高处置效率，实现罚没财物价值最大化。在严格遵守程序规定的前提下，执法机关对符合条件的罚没财物加快处置进度，避免资产过快贬值或损毁。积极探索虚拟货币等新型罚没财物处置办法，建议在人民银行、国家外汇管理局等部门备案及其监管下，委托有资质的第三方机构，通过我国香港等地合规持牌交易平台，将虚拟货币按市场价格兑换为法定货币。

3.加强监督、严明纪律，进一步落实执法机关主体责任。

严格规范罚没财物各环节处置流程，探索建立罚没财物事前方案审核、事中参与监督、事后结果备案的全程跟踪机制，提升罚没财物处置的规范管理水平，确保罚没财物定性合法、处置方式合理、处置程序合规和收入应缴尽缴。加强对罚没收入和票据使用的监督，严格落实罚缴分离、收支分离有关规定，将罚没收入全部纳入政府预算管理，建立完善罚没收入监管机制。建议依托财政、纪检、巡察、人大和审计五督联动工作机制，通过省、市、县三级互动，定期或不定期组织开展罚没财物管理专项检查，了解执法机关和政府公物仓罚没财物管理政策执行、涉案和罚没仓库管理、罚没收入入库及处置效率效益等情况，督促各单位强化主体责任，确保罚没财物处置依法依规和高效进行。