高校公用房优化配置路径研究

2017年，教育部提出建设世界一流大学和一流学科，高校以双一流建设为契机，坚持教育内涵式和特色发展。随着高校办学规模扩大，新校区建设、教学科研等各项工作深入推进，高校公用房需求急剧增加，公用房规模快速增长，公用房资源配置、使用、监督、考核全过程管理驶入快车道。公用房资源作为一项重要的办学基础条件，是衡量学校管理水平和评估教学水平的重要指标。传统模式下高校公用房管理信息化建设薄弱，缺少系统规划，校区间、院系间资源分配不均，公用房供给矛盾突出，制约了高校发展。高校公用房管理部门一直探索实践如何更好地规划公用房资源，助力学科建设、科学研究、人才保障，公用房”""使办公用房" ”使管理更加科学化、规范化、信息化。

一、高校公用房管理现状

1.管理职责不明确，管理机制不完善。

各高校公用房管理水平不同，部分高校房产管理职责不明确，管理机制不健全，缺乏全盘规划。例如多校区建校办学，校区定位不明确，造成一些校区房产闲置浪费，一些校区公用房资源紧张，出现校区间资源空间、结构分配不均衡的现象。学校教务处、实验设备处、国有资产管理处和二级单位等多部门共同管理学校公用房，但管理职责不明确，供给矛盾突出，缺乏统筹调配，有的使用单位私自更改房屋用途，且未及时向学校报备，造成公用房管理混乱，一定程度上影响了学校的整体均衡发展。

2.配置不合理，调配困难。

在“双一流”建设背景下，学科快速发展，校区不断扩建，新老校区布局差异明显，部分高校在规划新校区时，未充分考虑文、理、工科用房需求差异及学科的合理布局，导致公用房资源分配不均、结构不平衡，造成有的校区公用房闲置浪费，有的校区公用房较为紧张；房产资源退出机制不健全，普遍存在申请易、退出难的问题。

随着学科建设发展，新学院成立配置公用房时”"相应办公用房时" “相应公用房时，用房紧张”；公用房碎片化严重，部分学院用房分散在一个校区多个楼宇中，管理使用不便，高校房产资源调配力度不够，公用房难以统筹调配；部分学院随意改变房屋用途，以应急为主，缺乏全盘规划，如将教室改为教师工作室或其他用途，致使教室数量不足，后期再改造或恢复都耗时耗力。

3.收费机制不合理，资源共享率低。

高校公用房收费机制多为无偿使用或定额免费，以及超额收费或有偿使用这两种方式。无偿使用这种以行政计划为主的资源配置方式在学校没有扩张、房产资源能基本满足教育教学需求时，应用较为广泛。但随着高等教育事业发展，房产资源配置与学科发展不匹配，因为使用免费，学院缺乏统筹规划公用房的动力，当房间不够用时就会向学校提出用房申请，前期申请多的学院占用公用房多，新成立学院公用房少，造成资源分配不均；水电费用均由学校承担，学院维护公用房的积极性较低，造成水电浪费严重；学院间共享会议室、实验室等意愿不强，房产资源共享率低。

有偿收费方式是现在多数高校改革后采用的模式，对学院公用房在定额面积内免费，超额面积进行阶梯收费，一定程度上减少了学院多要多占的情况；水电费由学院自行承担，减少了资源浪费情况；超额面积收费，倒逼学院退出多余用房，提高了公用房使用率。但在具体实施过程中，也存在一定难度，如定额面积难以确定。一是文、理、工学科的差异，对实验实习用房、教室等用房需求不同，应按不同系数确定定额面积，但系数的大小较难确定。二是按照《普通高等学校建筑规划面积指标》（建标1912018）对实验实习用房、教室、院系及办公用房等以标准生均面积来设定，随着学生人数的增加，各类用房定额面积相应增加，一旦超过房产存量，则造成用房紧张。定额面积若设置得过小，则学院承担的公用房使用费用较高，学院压力大。三是因新老校区差异较大，新校区普遍基础设施好但公摊面积较大，老校区基础设施陈旧，一些楼宇未安装电梯，保温条件较差，若按同一把尺子衡量，收费标准不合理。

4.信息化建设薄弱，管理手段落后。

各高校信息化建设程度不同，部分高校仍用Excel办公软件或纸质档案管理公用房，部门间联系不紧密，如学院申请用房，仍用纸质材料，往返多个部门；归口管理部门对学院用房情况底数不清，不能及时核查超标用房情况。部分高校虽上线了房产系统，但将纸质版档案电子化，或公用房数据、用途变更等信息更新不及时，学校不能掌握准确、真实的公用房数据，影响学校本科教育教学审核评估和资源优化配置。

二、公用房优化路径研究

1.摸清底数，动态管理。

全面核查房产资源，从学校层面自上而下落实公用房数据，进一步细化基础数据。首先，学校房产管理部门核对校区平面图，根据楼宇的实际坐落位置对校区平面图进行更新，完善楼宇的档案资料，如楼层平面图、外立面图、建成年份、层数、结构、建筑面积、产证办理情况、出租出借情况等，学院自行核查使用房间的使用面积、使用人、用途、房间分类等信息，将所有资料整理成电子档案。其次，与学校人事部、学工部、二级学院等部门配合，掌握各学院的教师人数、职务、职称和学生人数等情况，为今后判断学院是否超标用房提供依据。最后，汇总基础数据，以图管房，将公用房数据落实到具体楼栋、具体房间，根据建标2018标准，对房间用途进行分类。房间大类可分为5类，分别为教学科研及辅助用房、行政办公用房、生活用房、教工住宅和其他用房。中类为大类的进一步细化，如教学科研及辅助用房，分为实验实习用房、科研用房、教室、师生活动用房、图书馆、会堂、室内体育用房、继续教育用房等。小类则对中类进一步细化，如教室小类可分为一般教室、智慧教室、画室等。摸清公用房底数，是实行动态管理的依据。

2.健全管理体制，明确管理职责。

依据学校发展规划，加强顶层设计，明确管理思路，以“目标导向、突出重点、自主管理、动态调整”为原则，健全公用房管理制度，制定实施细则。以学校战略目标和学科建设任务为导向，建立各类公用房配置、调整、退出机制，将房产资源配置与目标任务挂钩，围绕学校学科建设和重点发展方向，相对集中配置资源，实现学科资源的差异化配置，实行学校和二级单位两级管理。学校公用房管理归口单位是国有资产管理处，在校党委的领导下，由国有资产管理处制订学校公用房管理规章制度，落实学校公用房规划、配置、调整方案；监督、检查、指导使用单位公用房使用情况；牵头进行公用房使用绩效评价；落实公用房统筹及公用房租借等工作。使用单位要建立责任机制，落实本单位用房的分配调整、制度落实、监督使用、安全管理、日常维护、费用收缴等工作。

合理配置公用房，充分考虑文、理、工科用房需求差异及学科的合理布局，使公用房资源分配平衡；规范公用房申请、退出流程，如涉及教室审批则审批单位增加教务处，涉及实验室审批则审批单位增加实验设备管理处；使用单位不得随意改变房间内部结构、用途等，如需进行内部改造或改变用途，须向国有资产管理处提出申请，经国有资产管理处审核并上报学校审批后方可执行；行政办公用房遵循“严格标准、满足需要、适度从紧”的原则，杜绝办公用房超标现象，教学与科研单位公用房以满足学校战略目标和学科建设为原则，充分发挥空间资源在“双一流”建设中的保障作用，提高公用房使用效益。

3.深化公用房有偿收费改革。

深化公用房有偿使用制度改革，定额免费、超额收费的有偿使用办法，在各高校应用广泛。随着学校快速发展，学生及教师人数的增加，定额面积也随之增加，总体公用房存量一定，较多的定额面积很少有学院能够满足，有偿使用形同虚设，无法利用经济手段调节公用房配置。在“双一流”建设、多校区办学背景下，结合学院综合改革，实行公用房全成本核算。通过对综改单位的收入分配进行调整，提高综改单位的生均拨款，从而保障学院基本公用房支出费用，即对综改单位全部公用房进行收费，综改单位有公用房分配权力，在公用房数量一定的情况下，压缩行政办公用房、保障教师的科研用房，综改单位可制定适合本单位的实施细则，确定收费标准，细则需通过国有资产管理处的审核，向教师收取专用科研用房、研究工作室、专家教授工作室等使用费用，减少综改单位的收费压力。费用应从使用者有关科研项目经费、自筹资金等经费中支出。

采用全成本核算公用房，即对学院使用的办公用房、教学科研用房、服务用房、设备用房和附属用房等全部收取有偿使用费用，提高使用单位的生均拨款，保障使用单位的基本公用房支出费用，培养教职工有偿使用的意识，主动退出闲置房屋，避免资源浪费。全成本收费没有定额免费、超额收费复杂的计算方式，依据使用单位的使用面积乘以收费标准计算年房租，计算简单，误差较小，工作效率高。通过探索适应学校教育教学发展的公用房有偿使用办法，调节优化公用房资源配置，保障学校各项事业发展。

4.加强信息化建设。

随着校区扩建，新校区建设，老校区楼宇拆迁及新建，学校房屋资产数量多、分布广、相关纸质档案复杂多样，运用信息化手段，将纸质资料电子化，线上办理各项公用房业务，提升公用房管理水平。通过实地调研、查阅档案、实地测量，加快全校房产信息整理及数字化，建立房地产综合管理信息系统，使得公用房管理实现规范化、公开化、信息化，保障公用房管理中工作及数据的连续性，解决了公用房分配困难、分配监管不力等问题，极大地提高了管理效率。

优化公用房流程，简化办理程序，通过房地产综合管理信息系统，实现线上公用房申请、退出、调配、登记、维修、报废处置等事项办理，核查公用房是否超标使用、是否有违规用房情况，发挥公用房监督作用，为调控公用房带来便利。利用线上程序设置经营性用房合同到期提示，为高效经营用房管理提供便利。在信息系统中及时更新楼宇的建成年份、建筑面积，房屋的使用面积、使用人、用途、分类、资产等信息，避免统计数据误差。高校房地产综合管理信息系统的建立，加快了高效管理高校公用房的脚步，提升了高校公用房管理水平。

5.建立公用房绩效评价体系。

高校公用房绩效评价是考核公用房管理水平的重要指标，用可量化的评价指标构建公用房综合绩效评价体系，根据使用单位的用房情况包括生均面积、师均面积、房屋使用效率等，以及科研产出情况、人才培养情况等，进行有偿使用费核算和绩效评价。

健全常态化绩效考核机制，加强公用房日常管理，定期公用房核查清查，学校统筹配置新增批量房源和使用单位滚动用房，监督、核查使用单位公用房使用情况，严格控制空置、超标用房情况。使用单位要定期更新房屋的用途、使用人等信息，将公用房管理制度落到实处。

根据综合绩效评价结果，对房屋利用率低、房屋闲置的、违反学校公用房管理规定和造成公用房资源浪费的单位应按要求整改或收回闲置房屋；对公用房不足的使用单位进行面积补偿或货币补偿。建立公用房有偿收费返还机制，对于积极落实公用房管理的单位返还有偿使用费用的60%，用于学院的公用房维修及人才培养费用。公用房绩效评价激励使用单位提高公用房使用效率的积极性，增强学院有偿使用意识，提升学校公用房管理水平。

三、成效

一是新校区建设以来，多校区办学办公，学校的基础设施及办学条件得到改善，为学校“双一流”建设吸引人才、产出科研成果提供了支持和保障。

二是全成本公用房有偿使用收费制度，激发教育事业发展生机活力，增强了学院公用房成本意识，主动交回闲置房屋，与其他学院共享实验室、会议室、教室，提高了公用房使用效率，一定程度上解决了高校用房紧张及分配不合理等问题。

三是学校房地产综合管理系统建设，运用信息化手段，提高了工作效率。学院可以通过信息系统更新使用信息，办理公用房相关业务；公用房管理部门利用系统核查学院公用房使用情况，统计收费面积，实现各类公用房共享，节约房屋使用成本。学校房地产综合管理系统提高了公用房利用率，推进了资源共享服务体系建设，为房产资源规范化、智能化、动态化管理提供了强有力支撑。

四是公用房绩效评价体系与返还机制相结合，优化空间资源配置，促进学科融合发展。返还的费用用于支持学院发展、学院的楼宇维修及公用房使用费用支出，提高了公用房使用效益。

（来源：行政事业资产与财务）