新发展格局下提升产业链供应链稳定性和竞争力的政策建议

产业链供应链的稳定性和竞争力是国民经济循环稳定畅通和国家产业竞争力的重要基础。在新一轮工业革命、保护主义和大国博弈等因素影响下，国际产业链供应链加速调整、分化、重构的趋势日益明显。实施产业链提升战略，发挥新型举国体制和超大规模市场优势，增强关键环节自主可控能力，提升产业链供应链稳定性和竞争力，对维护国家经济安全、建设现代化经济体系、构建新发展格局具有重要意义。

一、全球产业链供应链加速调整重构，为中国带来挑战的同时也带来机遇

当今世界正经历百年未有之大变局，中国发展的外部环境正面临深刻调整。从产业链供应链的视角看，在新一轮工业革命、保护主义和大国博弈等影响下，国际产业链已进入新一轮加速调整和重构期，主要表现为产业链创新性显著增强，国际产业链分工布局加快调整，区域化、本土化甚至并行化的产业链有望加速形成。中国制造业须抓住机遇，努力增强产业链供应链稳定性和竞争力，争取在新一轮全球产业链重构中争取有利的位势。

一是新一轮工业革命加速产业链创新，数字化、绿色化、融合化成为国际产业链发展的新特征。新一代信息技术与制造业深度融合带动产业链数字化转型提速。2016—2020年，戴尔科技集团每两年进行一次对18个国家和地区4300家企业管理者的调查，该调查将企业数字化进程分为数字化领导者、数字化实践者、数字化评估者、数字化追随者和数字化后进者5个阶段。2020年的调查结果显示，数字化实践者的比例从4年前的14%提高到了39%，而数字化后进者的比例从15%降至3%.这表明各行各业均加快了数字化转型的步伐。事实证明，在这次应对新冠疫情冲击过程中，那些数字化转型起步较早、成熟度较高的企业，往往表现出更强的韧性和抗风险能力。预计疫后这类数字化企业以及它们所打造的数字化供应链将成为主流模式。产业链供应链数字化带来一系列深远的影响，劳动力成本的优势在国际产业链分工中仍然存在，但不再像以前那么突出，发达国家可凭借智能制造、3D打印等数字化生产方式对冲劳动力成本的劣势，并加快生产制造本地化进程。全球价值链将进一步向着拥有核心技术、研发设计能力等知识型资本和人才优势的发达国家，以及具有数字化关键资源配置能力的跨国公司、平台型企业集中。数字化正在成为重塑全球产业链供应链的新动力。

新能源、绿色低碳技术的应用和迈向碳中和的国际共识加速了全球产业链向着绿色低碳方向重构。目前全球已有130多个国家和地区相继提出21世纪的碳中和目标，并出台政策促进绿色低碳转型。2023年5月欧盟理事会正式通过碳边境调节机制（CBAM）并于2023年10月开始试运行，2026年将正式开始实行碳关税；主要跨国公司相继提出零碳供应链的时间表，预计绿色低碳将成为国际竞争的新标签、进入领先企业供应链的新壁垒，也必将成为国际贸易的新规则。

新一代信息网络技术加速推动制造与服务融合，带动价值链的延伸、拓展和重构。基于工业互联网，目前家电、服装、家具等行业已普遍推广个性化定制服务；工程机械、电力设备制造等行业积极开展全生命周期管理、远程诊断、在线运维等服务。全球主要行业龙头企业均已转型为服务型制造提供商。制造与服务的深度融合为制造业转型和价值链升级提供了重要机遇，围绕制造业核心产品延伸服务将拓展制造业竞争的新边界。

二是保护主义和大国博弈改变了国际产业链布局的逻辑，全球化、一体化的分工布局向着并行化、多元化、自主化的方向分化。贸易摩擦构筑起的高关税壁垒在一定程度上加速了跨国公司主导的产业链全球布局重构。中美贸易摩擦以来，很多以美国为主要出口市场的跨国公司被迫重新调整基于中国制造基地的投资定位，转为服务本地或出口其他非美市场。科技战使得关键产业链布局从全球化、一体化转向多元化、并行化。一方面，美对华科技断供使得目标市场是中国市场或中国龙头企业的供应链企业，在选择合作伙伴时，不得不从原来的效率第一原则，转向效率优先，兼顾安全性和可替代性，这也推动了中国关键供应链的“去美国化”；另一方面，在美所谓摆脱关键供应链对华过度依赖的逻辑下，美国也在积极打造“去中国化”的供应链。尽管高科技产业链的两套标准、两套体系不是我们期望的，但在涉及国家安全的特定领域，保持关键产业链的备份是十分必要的。大国竞争博弈使得半导体等高度国际化和全球分工协作的产业链布局正在被主要国家和地区“自主化”的产业链布局所打破。随着主要大国围绕半导体等关键产业链的竞争博弈日益加剧，多年来形成的开放、流动的全球半导体产业链未来可能走向各自为战。例如，美国通过的《芯片与科学法案》，将提供527亿美元的研发制造补贴以及240亿美元的投资税减免，以吸引全球芯片企业在美投资，力图重建基于本土的半导体产业链。欧盟批准涉及430亿欧元补贴的《芯片法案》，旨在把欧盟芯片产能的全球占比从10%提高到20%。韩国计划未来10年内斥资约4500亿美元建设全球最大的芯片制造基地。日本也计划在未来数年向赴日建厂的海外芯片厂商提供数千亿日元的资金。

三是新冠疫情一度凸显了国际产业链的脆弱性，对安全和韧性前所未有的重视推动国际产业链向本地化、区域化、分散化发展。关系国计民生、国家安全的关键产业链和产业链关键环节正在回归本土。例如，日本政府2020年7月公布的首批接受补贴迁回本土的企业中，有很多是公共卫生、航空和汽车零部件、化肥、医药等关键产业链生产商。围绕重点区域的产业链供应链合作进一步深化。后疫情时代，跨国公司为了兼顾供应链安全、韧性和经济效率，将更倾向于将产能和产品组合重新分散到接近目标市场、潜力更大且更具成本优势的区域，并实施近地采购的策略。围绕北美、亚洲、欧洲几大区域性中心市场有望形成深化合作的区域产业链和产业集群。《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域性贸易投资协定则为深化产业链区域合作提供了制度基础。跨国公司产业链布局将在集中与分散间寻求新的安全平衡，即在“不把鸡蛋放在同一个篮子里”的同时，将产能向成本和效率最优的地区集中。

国际产业链调整重构对中国的影响总体上“危”“机”并存。

一是新工业革命引发的国际产业链创新发展为中国产业链优化升级带来重要历史性机遇。中国正处于传统要素比较优势日渐削弱、基于创新和人力资本的新比较优势加速形成的阶段，面临产业创新能力不强、产业链发展水平不高、绿色可持续发展压力大等诸多挑战。抓住新工业革命背景下产业链数字化、绿色化、服务化转型的机遇，大力推进产业质量变革、效率变革和动力变革，有利于提升产业链现代化水平，构筑系统性竞争优势。

二是美国通过贸易摩擦和科技遏制打压人为推动的国际产业链重构在一定程度上加剧了中国产业链外迁、分化甚至被孤立的风险。过去10年来，受综合成本上升影响，中国纺织服装等部分出口量大的劳动密集型产业或成本敏感型环节，已出现较多向东南亚等地区转移的情况。2018年美对华贸易摩擦和大规模加征关税进一步加剧了中国境内以美国为重要出口市场的产业链分流。与此同时，美国针对中国高科技领域推动的多边出口管制、投资限制、龙头企业断供、规则排斥、科研教育人文交流阻断等脱钩措施，加剧了中国关键供应链断链和被全球价值链孤立的风险。

三是基于疫情冲击的国际产业链区域化、本地化调整很可能削弱中国作为全球制造业重要出口基地的地位，中国参与全球价值链的方式也将因此发生改变。后疫情时代，伴随着国际产业链向北美、欧洲、亚洲等若干重点区域进一步集中，区域产业链和产业集群之间的竞争将更为激烈，在区域自由贸易协定的助力下，区域内成员国之间出口更具成本优势。从长远来看，中国工业制成品全球出口份额普遍居高的局面可能难以持续。应对全球产业链供应链变革调整的趋势，关键在于办好自己的事情。一方面，着力增强产业链供应链稳定性和竞争力，增强国家综合实力和抵御风险的能力；另一方面，积极主动参与全球产业链重构，以高质量的内循环带动国内国际双循环相互促进，增强在全球产业竞争格局中的优势地位、控制力和影响力。

二、新发展格局下提升产业链供应链稳定性和竞争力的政策建议

要提升中国产业链供应链稳定性和竞争力，既要发挥创新驱动的作用和政府对产业发展的直接引导调节作用，构建开放协同的创新体系和精准的产业政策体系，也要在金融体系、人才政策、企业发展机制上加快建设，培养良好的自主可控的产业生态和创新生态。在建立以我为主的国内体系的同时，还要用好用活国际市场和资源。

（一）建设基础雄厚、开放协同的创新生态系统

一是推动创新体系布局更加合理化。在研发方向上，基础研究、应用研究、试验开发3个环节应同步发力，增加基础研究的投入。在机构定位上，调动各方的积极性，发挥各自优势，形成科学合理的创新体系。具体而言，国家实验室和大学主攻基础研究，行业机构主攻共性技术研发，企业主攻产品和工程开发。对于实力强大的企业，可引导其向应用研究和基础研究领域延伸。

二是加快战略性、架构性科技力量的建设。在战略性、关键性、前瞻性领域，建立开放协同的国家实验室和国家科研机构，推动学科交叉融合和跨学科研究，以政府持续稳定投入为主，解决相关领域的原始创新和人才培养问题。在重点行业建设工业技术研究院，采取政府、企业、市场共同投入机制，解决行业发展的共性技术供给问题。

三是依托重大科技攻关，加强产业链与创新链的有机融合。通过重大工程、重大科技攻关项目的牵引，提升科技能力。健全和完善以企业为主体的科研项目组织实施机制，对少数战略性产业链，通过牵头建设国家重点实验室、承担国家重大研究任务、制定行业标准等方式进一步强化对龙头企业的支持。打通从基础研究到应用基础研究、工程化、产业化的全创新链，促进科技创新、人才资源、现代金融相协同，以科技重大专项为依托，构建产学研用协同创新联盟，前瞻性设立一批具有全球引领性的大科学研究计划和实施工程，加速培育若干未来产业。建立重大科技项目资助与管理体制，依据所在领域生命周期阶段、所处创新链位置及其与产业链结合的紧密程度进行差异化布局。

四是积极建立优势互补的创新联合体。鼓励构建应用创新平台，建立以产业管理部门组织实施、行业龙头企业牵头、科教部门和金融财税部门协同的创新联合体，明确各类创新主体在创新链不同环节的功能定位，重点解决跨行业、跨领域的关键共性技术问题。明确提升国产普及率的目标，在合规的前提下优先采购创新联合体的创新成果。促进国有企业和民营企业、龙头企业和中小微企业之间形成分工协作的新型产业体系，国有企业和龙头企业专注于基础和应用基础研究或应用开发和中间试验研究领域，民营企业和中小微企业专注于关键设备、关键零配件、关键原材料的研发和生产，形成产业链、创新链、技术链和价值链融合发展的国内循环体系。

五是进一步完善知识产权保护制度体系。细化并推动实施侵权行为的认定规则，通过专项行动严厉打击各类侵权行为，加大处罚力度，保护创新主体权益。建立维权机制，通过设立举报平台和知识产权保护中心等方式，简化维权流程，降低维权成本。

（二）构建精准的产业政策体系

一是加强产业规划引导和部门协同。目前，一些基础材料、基础工艺、基础零部件和基础软件及计量、检测的科技攻关和产业化项目正在推进，建议从提升规划的统一性和部门的协同性入手，明确产业部门责任，坚持目标导向和问题导向相结合，统筹制定产业基础创新能力建设规划和实施路线图，建立有利于持续创新的基础能力体系和政策实施机制

二是推动生态性产业和战略性新兴产业中国技术和产品的落地应用。推动对生态性产业如操作性系统、战略性新兴产业如大飞机、通用性基础性产品如芯片、高端数控机床的数控系统等的国产化应用，发挥好党的领导和社会主义集中力量办大事的制度优势，在政府部门和国有企业中优先使用本国产品，为相关产业的发展培育早期市场。

三是多措并举优化产业组织。加强顶层设计，瞄准现阶段“卡脖子”严重的环节，提出需重点攻克的任务清单和责任清单，组建工作专班一对一落实解决。搭建以大企业为核心、中小微企业深度融入的协同网络和沟通渠道，发挥龙头企业的带动作用，围绕“卡脖子”环节进行专业化分工，集中优势资源攻坚克难。加快培育“专精特新”企业，推动零部件企业在一个领域快速做大做强。建设地区性产业集群，并围绕产业集群补齐产业链供应链上下游的各个环节。

（三）构建安全的供应链管理体系

一是建立供应链安全管理制度。在关键基础设施领域加强国家安全管理，在重点行业逐步建立供应链安全管理制度。积极发挥行业协会等的组织力量，综合利用行政、技术等手段研判各类供应链安全风险，探讨制定供应链安全管理行业标准、供应链安全管理清单等，进而形成体系化的政策法规。

二是引导企业形成多元化、网络化的供应链体系。对于技术和产品高度依赖国外进口的制造业，引导其建立供应链自主可控的实施方案，形成供应链“1＋X”备份系统。既要积极寻求友好国家的替代技术和产品，又要逐步引入国产供应商，避免对某一国家单一供应商的过度依赖。

三是建立矿产品资源市场化储备制度。对于对外依赖度较高的矿产品资源，应建立市场化、网络化的储备制度，在港口、交通枢纽地区建立中转、存储基地，出台相应安全管理规定。建设全国统一的大数据平台，实时监测、预测矿产品存量和市场需求，对市场预期波动提前做好应急预案和储备。另外，要借助能源供应格局调整契机，支持新一轮产业再布局，鼓励产业链向绿色能源供应中心集聚，提升产业链国际竞争力。

（四）进一步调动市场主体积极性

一是增强国有企业科技创新的动力。在考核机制上，将科技投入和产出纳入创新型国有企业的考核范围，将重大科技攻关和产业发展的成绩作为央企的重要考核指标。在人员任免上，注重专业化，保证主要负责人相对稳定，建立促进其长期投入和大胆创新的干部政策。在容错机制上，对创新难度较高的领域，加快建立健全试错保障机制，特别是完善有利于国有企业发挥战略性新兴产业创新骨干作用的国资管理制度和审计纪检制度，释放创新活力。

二是充分激发并保护民营企业家的创新精神。鼓励民营企业在科技创新包括战略性新兴产业创新上进行长期持续投入。进一步放宽市场准入，吸引有创新能力、核心技术和优秀领军人才的新兴市场主体进入，在市场准入、研发支持、政府采购、人才培养等方面一视同仁，形成国有企业和新兴市场主体发挥各自优势、高效协同的产业生态。进一步完善政府采购政策，建立和完善对研发采购的风险补偿机制，减少企业研发失败的后顾之忧。

三是壮大市场主体，为企业开展创新活动夯实基础。研究降低制造业增值税税率，进一步降低制造业税负。通过推动高速公路优先降低货物收费标准，引导各地区进一步降低物流成本。进一步推动电力市场化改革，促进用户和发电企业双边交易，推动工业用户和民用用户电力交叉补贴，进一步降低用电成本。支持制造业企业率先实施企业年金制度，研究降低制造业就业人员个人收入所得税税率，促进人才队伍稳定发展

四是优化企业组织管理和决策机制，提升企业抗风险能力。完善企业组织体系和决策机制，确保企业能够在风险因素出现时第一时间做出反应、决策和调整。战略性新兴产业的龙头企业要谨慎推进资本多元化和上市融资，防止企业重大战略决策受到资本利益干扰。建立重大资产变动事件的安全性备案审查机制，防止龙头企业在投机资本的主导下完全垄断市场。

（五）建立健全培养和激励科技人才政策

一是加快引进海外人才。抓住人才回流机遇，以包容和多元化的方式引进领军人才。对于具有引领产业能力的人才一人一议，给予充分的待遇支持；对于成熟的技术团队整体引入，夯实技术与产业竞争能力。

二是加快国内人才培养。围绕核心技术和相关产业发展、基础研究等方面的需要，改革教学内容和教学方法，加快高素质人才和创新型人才培养。畅通高校、科研机构和企业间人才流动渠道，建立企业和政府科研机构贯通的人才培养和评价体系，鼓励通过双向挂职、短期工作、项目合作等方式加强人才共享。

三是加大人才激励力度。完善知识产权收益分配制度，通过推动国有科技企业实施股权激励和明确国家资助的知识产权归属等方式激励创新。

（六）完善高效协同的现代金融体系

一是加大银行信贷支持。继续落实好制造业中长期贷款和银行贷款同步增长，将各银行落实情况纳入宏观审慎管理的框架并逐步提高权重，既解决制造业的融资问题，又降低金融资源脱实向虚、自我膨胀的宏观风险。继续在地方层面推动政、银、保、企合作，减少信息不对称情况，降低实体经济的融资成本。

二是加大资本市场支持。建立证券部门与产业部门的协同机制，发挥科创板、创业板等多层次资本市场作用，支持优质企业上市融资。

三是为创新链的前端注入长期资本。战略性新兴产业创新周期长，可考虑将现有5—10年的产业投资基金改造为30—50年的政府引导基金，引导早期天使、风险投资和私募股权等机构长期投资。另外，允许社保基金以适度的比例投资风险投资基金和私募股权基金，并延长考核期，使社保基金分享创新发展红利。

四是在战略性领域进行特殊的金融安排。要积极实施集成电路基金二期，在基金管理绩效的考核上，把为完善产业链、为“卡脖子”技术攻关和商业化应用提供支持作为重要的考核指标。根据需要成立大飞机、飞机发动机、操作系统、工业软件等领域的基金，支持企业发展。

（七）加强国际产业链、供应链和科技合作

一是加强国际产业链、供应链合作。鼓励双向投资，既吸引国外先进技术和产品来华投资，也鼓励中国企业到海外投资、并购先进技术。对于中国有优势的高铁、5G、新能源装备、动力电池等领域，鼓励企业“走出去”。积极加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），主动谋划和塑造以中国为枢纽的亚洲生产网络，同时继续推动中欧投资协定生效，加强与欧洲的产业链供应链合作。

二是加强国际科技合作。进一步推动国际科技合作，开放中国基础研究，创新合作方式，吸引国际研究人员加入，加强与非美国家的科技双边合作。积极参与国际标准的制定，提升中国国际标准制定话语权。

三是加强内外部政策的协调。除了极个别关键核心领域外，要按照世界贸易组织和国际通行规则进行科技投入和产业培育。对当前的补贴进行系统梳理，把更多资金投入基础研究、应用研究和购买者补贴上，从而提高资金补贴效率，加强与国际规则接轨和国际合作。

四是积极参与国际产业规则重塑。推动有关部门积极参与全球产业规则重构，围绕国际通行规则和商业惯例，系统推进产业政策优化升级。围绕欧美发达国家高度关注的5G、数据等领域规则，支持有关龙头企业引领国际规则发展，增强话语权和影响力。在共建“一带一路”国家的产业合作中，积极推动中国制造标准“走出去”，对外讲好中国故事。

五是在开放发展中守牢安全底线。在必要时运用贸易救济等措施，维护国内产业链供应链安全稳定。做好外商投资安全审查、反垄断执法、贸易救济等国际通行规则，建立健全事中事后监管体系，完善风险防控管理体系，切实处理好开放与安全的关系，更好维护中国相关重大利益。