准确理解县域经济政策的演进，对于把握我国区域发展和城乡关系的变迁至关重要。本文将县域政策演进划分为四个阶段，系统回顾其从边缘到中心、从单一到协同的转变过程。
我国县域经济社会发展政策的演进历程
探索期（1978~1993）：乡镇企业异军突起与政策萌芽
改革开放初期，县域经济作为计划经济体制的补充，其政策支持处于自发和探索阶段。1978年党的十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为代表的农村改革极大地解放了农业生产力，为县域非农产业的发展创造了劳动力和资本条件。这一时期，政策的突破口在于允许和鼓励乡镇企业的迅速崛起。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》首次确认了乡镇企业的合法地位，并提出“发展多种经济形式”。政策工具主要以“放权让利”为主，通过下放生产经营自主权，激发了“苏南模式”“温州模式”等一大批以县域为载体的民营经济和集体经济的活力。
规范期（1994~2005）：分税制改革与“县域经济”概念正式提出
进入20世纪90年代中期，市场经济体制的建立和1994年分税制改革，深刻重塑了中央与地方的财政关系。分税制在强化中央宏观调控能力的同时，也使得县级财政普遍面临压力，“县乡财政困难”成为突出问题。在此背景下，提升县域自身“造血”能力被提上议事日程。“县域经济”作为正式术语，首次出现在2002年党的十六大报告中。报告在“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”部分提出，“发展农产品加工业，壮大县域经济”，这是党和国家纲领性文件中首次使用“县域经济”这一概念，标志着县域经济正式纳入国家经济建设和改革的总体布局。
这一时期的政策重点在于为县域经济发展创造规范化的制度环境，包括整顿乡镇企业产权、引导产业向县城和重点镇集聚、开始探索“省管县”财政体制改革试点等。政策工具开始从单纯的“放权”转向“赋能”与“规范”并举。
转型期（2006~2017）：城乡统筹与高质量发展导向的形成
随着工业化和城镇化进程加速，城乡二元结构矛盾日益凸显。2006年，中央提出建设社会主义新农村，要求发展壮大县域经济。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008）进一步提出，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。政策导向开始从单纯强调经济增长，转向经济、社会、生态的协调发展。
在此背景下，区域经济学理论开始被更广泛地应用于县域空间布局。例如，陆大道院士的“点—轴系统”理论，为理解以县城为“点”、交通干线为“轴”的县域空间组织模式提供了理论支撑，推动了产业园区、物流中心等沿轴线布局。2012年，《全国主体功能区规划》颁布，对不同县域实施差异化的发展、限制或禁止开发的分类管理政策，标志着县域政策进入了科学化、精细化的新阶段。
融合期（2018至今）：“十四五”框架下的系统集成与创新驱动
党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，标志着县域从“城乡纽带”升级为“融合枢纽”，政策导向正式转向城乡一体以及“三生（生产、生活和生态）融合”的新阶段，标志着县域经济政策进入全面融合的新时期。
2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》将县域作为实施战略的“一线指挥部”，赋予其统筹城乡规划、产业布局、基础设施和公共服务的权力。2022年，国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，把县城作为农业转移人口就地城镇化的“主阵地”和承接城市产业转移的“核心区”，并首次系统部署县城产业配套、公共服务、市政设施等一揽子支持政策，进一步明确了县城在吸纳人口、承接产业中的核心作用。
这一时期的政策呈现出系统集成、创新驱动的显著特征。一是数字化赋能加速推进。政策大力支持县域数字基础设施建设。二是绿色转型成为共识。生态文明建设被置于突出位置，生态产品价值实现机制、绿色金融等政策工具在县域层面开始试点。三是要素改革深化。以土地制度改革为代表，2020年新修订的《土地管理法》为集体经营性建设用地入市提供了法律框架。政策的演进，正推动县域从过去国民经济体系的边缘环节，转变为承载城乡融合与区域协调发展的重要载体和构建新发展格局的战略支点。
县域经济社会发展的地方实践
国家层面的政策设计为县域发展指明了方向，而丰富多彩的地方实践则是检验政策成效、探索创新路径的“试验场”。由于我国地域辽阔，各县域资源禀赋、发展阶段迥异，形成了东部创新引领、中西部特色发展、东北转型探索等各具特色的发展模式。
东部地区的创新引领模式：以浙江与江苏为例
东部地区县域经济凭借其先发优势，在产业升级、数字治理和城乡融合方面走在全国前列。
浙江“千万工程”经验的深化与拓展。“千村示范、万村整治”工程是浙江城乡融合发展的生动实践。它以农村人居环境整治为切入点，逐步拓展至乡村产业培育、文化建设和基层治理。以湖州市安吉县为例，其不仅是“两山”理论的发源地，也是全国首批国家级乡村振兴示范县。安吉县坚持生态优先，将竹制品、白茶等传统产业与生态旅游、文创产业深度融合，形成了完整的绿色产业链。近年来，安吉县积极探索生态产品价值实现机制，其生态系统生产总值（GEP）持续快速增长，成功将生态优势转化为经济发展优势，为全国县域践行“绿水青山就是金山银山”理念提供了生动样本。
江苏昆山的外向型经济与产业链集群。作为“最强县级市”的代表，昆山市紧邻上海，充分利用区位优势，通过承接外资和产业转移，打造了世界级的电子信息产业集群。昆山的实践突出体现了“园区化”承载和“产业链”思维。通过建设高标准开发区，提供“亲商、安商”的营商环境，吸引了全球众多外资企业。近年来，昆山积极推动“腾笼换鸟”，从代工制造向上游的研发设计和下游的品牌营销延伸，培育了多家国家级“专精特新”企业。
中西部地区的特色发展模式：以四川与陕西为例
中西部县域受限于自然条件和市场距离，其发展更注重挖掘内生潜力和特色资源。
四川郫都的城乡融合与土地制度改革。作为国家城乡融合发展试验区之一，郫都区在土地制度改革方面进行了大胆探索。通过稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，建立“土地银行”和网上交易平台，有效盘活了农村“沉睡”的土地资源。试点以来，累计完成数百宗地块入市交易，获得了数十亿元的土地增值收益，为乡村振兴提供了宝贵的资金支持，形成了可复制、可推广的宝贵经验。
陕西杨凌的农业科技驱动模式。杨凌农业高新技术产业示范区是中国首批国家级农业高新技术产业示范区之一，其“科技赋能农业”模式对县域发展也极具借鉴意义。通过集聚西北农林科技大学等科研院所的智力资源，杨凌建立了从育种、栽培到农产品加工的全链条农业科技创新体系，例如培育的“秦优7号”等小麦新品种已在黄淮海地区大面积推广。该模式展示了科技创新驱动欠发达县域实现跨越式发展的核心引擎作用。
东北地区的转型探索模式：以五常和海城为例
东北县域多为传统农业县或资源型县域，面临产业结构老化和人口流失的双重挑战。其政策实践聚焦于农业现代化和黑土地保护，以及资源型城市的产业转型。
黑龙江五常市的品牌化农业与黑土地保护。作为传统农业县，五常市的核心策略是“品牌化”和“科技化”双轮驱动。通过严格的地理标志保护和全流程质量追溯体系，成功打造了“五常大米”这一全国驰名品牌。同时，五常市大力推广保护性耕作技术和精准施肥，建设智慧农业示范区，在保障粮食产量的同时，有效保护了珍贵的黑土地资源，实现了粮食安全与生态保护的协同发展。
辽宁海城市的资源型产业转型与新材料升级。海城市拥有丰富的菱镁资源，曾长期依赖初级矿产开采。面对资源枯竭和环境压力，正在探索推动产业从“挖资源”向“新材料”跃升。通过关停整合小散矿山，规划建设现代化菱镁新材料产业园区，大力引进和培育高新技术企业，重点发展镁质耐火材料、金属镁及镁合金等高附加值产品，海城正向全国重要的新材料产业基地迈进，为东北资源型县域转型发展提供了宝贵经验。
“十五五”县域高质量发展的政策展望
“十五五”时期是推动县域经济迈向高质量发展的关键阶段，必须摒弃“一刀切”的传统路径，构建一套系统化、精准化、协同化的政策框架，引导县域走各具特色的高质量发展之路。
以差异化分类引导政策体系破解“一刀切”难题
我国县域资源禀赋、发展阶段、功能定位千差万别，必须建立科学的分类体系，实施差异化引导与支持，这是实现高质量发展的首要前提。
建立基于功能定位的县域分类与考核机制。建议以主体功能区规划为基础，将全国县域进一步细化为“城镇化引领区、农产品主产区、重点生态功能区、文化传承示范区”等类型，并制定差异化的绩效考核指标体系。对城镇化引领区，重点考核经济密度、创新投入、高端产业占比等指标；对农产品主产区，强化粮食产量、耕地保护、农业现代化水平等指标，适当降低经济增速权重；对重点生态功能区，将生态系统生产总值（GEP）核算结果、生态产品价值实现程度等作为核心评价依据，实行生态保护优先的绩效评价。
优化精准化的财政与金融支持政策。财政转移支付应与县域分类结果深度挂钩。加大对中西部农业县和生态功能区的转移支付力度，重点用于补齐公共服务短板和生态补偿。金融支持方面，推广“县域产业发展专项贷”，鼓励金融机构开发“民宿贷”“冷链物流贷”“生态价值贷”等特色产品。同时，扩大县域政府专项债券发行规模，重点支持县城基础设施、产业园区和冷链物流体系建设。
强化要素保障与体制机制创新。深化农村土地制度改革，为县域产业发展提供有力的土地要素保障。允许县域产业园区通过弹性出让、长期租赁等灵活方式供应工业用地，有效降低企业用地成本。实施“县域人才专项计划”，通过编制周转、职称评定倾斜等措施，为城市教师、医生、科技人员到县域服务提供政策支持。建立县域创新平台，如科技小院、企业技术中心等，为县域企业与科研机构搭建合作桥梁。
实施产业能级跃升工程，培育县域新质生产力
产业是县域经济的根基。面对新一轮科技革命和产业变革，必须推动县域产业从“要素驱动”向“创新驱动”根本性转变，培育具有核心竞争力的新质生产力。
深入实施“一县一业”强县工程。引导每个县域集中资源聚焦1~2个特色主导产业，编制产业链图谱，精准推动“补链、强链、延链”。对入选国家级“一县一业”示范的县域，给予强力的政策与资金支持，并优先布局国家级产业园区，为产业集聚、技术创新和人才汇聚搭建高端平台。
加速推进县域数字化转型与绿色化升级。实施“数字县域”建设行动，大力加强县域5G基站、工业互联网等关键数字基础设施建设，确保重点产业园区实现网络全覆盖。推广“上云用数赋智”服务，对县域企业的数字化改造给予补贴，培育数字化转型标杆企业。同时，大力发展绿色低碳产业，推广“光伏+农业”“风电+乡村振兴”模式，对县域新能源项目给予电价补贴和用地支持。
培育壮大县域新兴产业和新业态。鼓励发展乡村旅游与康养产业，依托县域丰富的自然景观和民俗文化资源，打造特色旅游项目。支持数字经济相关产业在县域发展，推动直播电商、农村电商服务站等新业态涌现，拓宽特色产品销售渠道。布局绿色低碳产业，推广屋顶光伏项目，发展节能环保产业，形成规模效应。
深化城乡融合综合改革，畅通国内大循环“毛细血管”
县域是城乡融合发展的关键节点。必须以县城为重要载体，深化要素市场化改革，促进城乡要素双向自由流动和公共资源均衡配置，释放农村内需潜力。
全面提升县城综合承载能力。实施县城基础设施补短板专项行动，加大对交通、水利、能源等网络构建的投入，提升县城与周边地区的互联互通水平。推进县城公共服务提质，加大教育、医疗、养老等公共服务领域的投入，使其向城市水平看齐。支持有条件的县城建设产城融合示范区，实现产业园区与城市功能区有机衔接。
促进城乡要素双向自由流动。全面放开县城落户限制，建立以居住地登记的人口服务体系。深化农村土地制度改革，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，建立“土地银行”和网上交易平台，盘活农村闲置宅基地和农房。推广“银农直连”模式，引导金融机构向县域下沉服务，为乡村产业发展提供金融活水。
构建城乡产业协同发展体系。推动城市产业链向县域延伸，鼓励中心城市企业将加工、组装等环节转移至周边县域，建立“总部+基地”“研发+生产”合作模式。发展乡村休闲旅游、农村电商等业态，推动城乡消费市场一体化。实施“万企兴万村”行动，引导城市企业与县域结对共建，带动乡村产业发展和建设。
强化区域协同与开放合作，拓展县域发展新空间
在经济全球化和区域一体化背景下，县域经济不能“就县域论县域”，必须主动融入国家和区域重大战略，在协同开放中拓展发展空间。
推动县域深度融入区域发展格局。建立“中心城市—卫星县城”协同发展机制，在长三角、珠三角等经济发达区域试点“县域飞地经济”，允许欠发达县域在中心城市设立研发中心、人才工作站，税收、GDP等指标按比例分享。支持中西部县域依托陆港、空港发展临港经济，加强与国内外市场的联系。
提升县域对外开放水平。支持县域企业参加进博会、广交会等国际展会，建立县域特色产品出口基地，培育县域外贸强县。大力发展县域跨境电商，建设“海外仓+边境仓”网络，有效解决跨境电商的物流配送问题。在沿边县域建设跨境经济合作区、边境贸易产业园，对边贸企业给予税收减免和通关便利。
完善县域对口协作机制。深化东西部协作，扩大东部省份与中西部县域的产业、人才、资金合作。推广“县域结对共建”模式，鼓励东部百强县与中西部欠发达县域建立长期合作关系，通过干部互派、技术共享、市场对接等方式，实现优势互补，协同发展。
健全现代治理与风险防控体系，筑牢县域发展安全底线
随着县域经济社会的快速发展，治理能力与风险防控的重要性日益凸显。必须构建与高质量发展相适应的现代治理体系，有效防范化解各类风险。
创新县域数字化治理模式。建设“数字县域治理平台”，整合人口、土地、产业等数据资源，实现县域治理“一网统管”。深化“放管服”改革，推动政务服务事项“就近办、网上办”。推行县域综合行政执法改革，整合市场监管、生态环保等执法力量，提升基层执法效能。
强化县域风险防控能力。建立县域粮食安全应急保障体系，完善县、乡、村三级粮食储备网络，确保粮食自给率稳定在安全水平以上。加强金融风险防控，严厉打击非法集资，建立县域不良贷款预警机制。完善防汛抗旱、地质灾害监测预警系统，建设标准化应急避难场所，提升灾害应急响应能力。
健全覆盖全民的社会保障体系。健全县域社会保障体系，实现城乡居民养老保险、医疗保险全覆盖。完善住房保障制度，针对新市民、青年人等群体的住房困难问题，建设保障性租赁住房和共有产权住房。加强基层社会治理，推广“乡贤理事会”“村民议事会”等协商机制，将矛盾化解在基层，营造和谐稳定的社会环境。
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