当前我国部门单位预算管理八大改革

预算管理使政府财政财务管理的核心环节于首要内容，也是行政事业单位内部控制的主线。夯实部门单位预算管理基础，有利于健全完善部门单位治理体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。党的二十届三中全会再次提出“健全预算制度”要求，并作为审核财税体制改革的三大任务之一。

我国政府预算管理改革涵盖宏观层面预算管理体制改革和微观层面部门单位预算管理改革两个方面。当前我国部门单位预算管理改革主要包括部门预算、预算管理一体化、综合预算、细化预算、预算公开、强化法定预算约束、中期预算和绩效预算八个方面。（1）部门预算是我国部门单位预算的基本框架和构成体系。（2）预算管理一体化是我国政府预算管理信息化的核心改革，也是部门单位预算管理最重要的实务操作平台，还是政府预算管理其他方面改革的重要载体。（3）综合预算和细化预算是近期我国部门单位预算管理的核心目标，实现综合预算与细化预算，将大大强化我国政府预算管理与监督。（4）预算公开是政府信息公开在政府预算管理领域的核心要求们也是政府部门单位报告公共受托责任履行情况的重要方面。（5）强化预算约束，增强预算严肃性是落实依法理财的核心要求，也是建设法治财政的关键基础。（6）中期预算与绩效预算是世界其他国家近三十年政府预算管理技术的最重要改革，也是为了我国部门单位预算管理发展的重要方向。当前我国实行中期财政规划与预算绩效管理，分别是中期预算和绩效预算的过渡形态。

一、部门预算：实行一个部门一本预算

2000年以来我国推行部门预算、国库集中收付、政府采购三大财政支出管理改革。其中，部门预算的基本框架系“基本支出+项目支出”。基本支出又分为人员经费和日常公用经费。基本支出系“保吃饭、保运转”，优先保障；项目支出系“谋发展、促发展”，有保有压，不同类型预算资金专款专用，不得相互挪用，即“打酱油的钱不可以买醋”，部门单位预算管理的重要目标是控制过程合规性。

部门预算改革实行预算统一归口集中管理，部门单位预算归口与财务部门统一负责，实行“一个部门一本预算”。财政部门则成立若干业务管理机构，以地市级财政部门为例，设立行政政法科、教科文科等预算管理科室，统一归口负责同一类型部门单位所有预算。因此，部门预算改革后，财政总预算与部门单位预算之间系“集中→集中”关系。其最重要的优势是部门单位财务部门可以掌握预算综合情况，财政部门也能够落实公共支出责任主体。部门单位预算统一归口集中管理，也为部门单位财务统一管理和会计统一核算奠定了关键基础。

然而，当前我国各级政府预算管理中建设项目预算仍然实行单独切块分配管理，建设项目、专项债项目立项与预算衔接不够，部分财务活动相对更加复杂的部门单位预算管理也尚未完全实现统一归口集中管理。因此，我国财政总预算与部门单位预算之间尚未完全构建“集中→集中”关系，尚未完全做到“一个部门一本预算”。

二、预算管理一体化：政府预算管理信息化核心改革

政府预算管理既生成大量数据，也以大量数据为基础，项目则是部门单位预算（数据）管理的基本单元。预算管理一体化改革中统一预算管理数据口径，实现各预算管理《意见》要求，“部门单位预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理”，因此，项目库管理使部门单位预算管理的基础，而预算管理一体化系统已成为部门单位预算管理最重要的实务操作平台。预算管理一体化改革中统一预算管理口径，实现各预算管理信息系统互联互通、数据共享，实行“一次录入&全程共享”模式，提高管理效率，降低管理成本，充分发挥财政大数据作用。

然而，当前我国中央部门以及各省份预算管理一体化系统建设不够成熟、有待进一步完善，尤其是预算管理一体化系统与原部门单位预算管理系统之间衔接有待进一步磨合，尚未充分发挥预算管理一体化的优势。但是，随着信息系统进一步健全和完善，必将极大提升我国部门单位预算管理水平。

三、综合预算：构建全口径预算

《意见》进一步强调“强化部门和单位收入统筹管理”，要求各类收入纳入部门和单位预算。取消预算外资金，实行综合预算在我国政府预算管理改革发展史上具有里程碑意义。预算管理一体化改革要求，单位资金收支全部列入预算，即财政资金和单位资金全部编入年初预算，财政部门统筹合理安排部门单位的财政资金预算和单位资金预算。

但是，当前我国仍有相当规模的部门单位收入游离于预算管理之外，财政部门还无法全面统筹用好各类公共资源，不利于增强预算对党和国家重大政策的保障能力，也不利于充分发挥公共资源的社会效益。

四、细化预算：年初预算细化到项目和单位

在预算编制阶段，也就是在人大审批预算前，就将预算细化到具体项目和单位，有利于加强部门单位预算执行，优化国库集中支付管理，也更有利于强化人大和财政部门对部门单位预算管理的约束和监督。政府预算管理实行项目全生命周期管理机制，要求部门单位树立“先谋事后排钱”理念，将部门单位预算管理从预算编制往前延伸到前期谋划、项目储备等阶段，并要求预算编制必须从项目库中挑选预算储备项目。同时，预算管理一体化改革再次要求由基层单位开始编制预算，逐级上报汇总成部门预算，特别强调部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。细化预算到具体项目和单位的管理要求也覆盖到跨部门预算资金管理。除了细化到具体项目和单位，也应当按照支出功能分类和经济分类“最底级”（最明细）科目细化预算，这对于预算公开具有重要意义。

五、预算公开：政府信息公开关键基础

预算公开是政府信息公开在政府预算管理领域的核心要求，也是政府部门单位报告公共受托责任履行情况的重要方面。秉承预算透明理念，政府预算管理坚持以公开为常态、不公开为例外。修改后预算法及其实施条例规定政府部门单位预决算应当在批准、批复后二十日内向社会公开。预算公开是预算透明的必要非充分条件，预算公开并不直接等同于预算透明。公开的预算应当是全面的、完整的、细化的。

六、强化法定预算约束：依法理财核心要求

预算管理一体化改革，不仅要求预算编制阶段单位资金收支全部列入预算，而且要求在预算执行阶段严格按照预算控制执行，强化单位资金预算对支出的约束，部门单位比照国库集中支付流程办理单位资金支付，实行财政部门对每一笔单位资金支付前全面校验、审核监督，严格落实“未纳入预算的收入不得安排支出”的管理要求，单位资金收入也不得“超预算安排支出”。

七、中期预算：从年度预算平衡到跨年度预算平衡

传统年度收支平衡控制方式下，各级财政税收管理采取收入目标任务考核，造成预算执行顺周期问题，不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。

在多年度实施的政府预算项目管理中，部门单位应当编制项目计划，至少反映每一项目起止年度、投资总额、以前年度已经完成投资额、本年度投资额以及以后年度投资额。在此基础上，编制“三年滚动财政规划”，并指导每一年度预算编制。中期财政规划管理最重要意义是化解项目“跨年性”与预算“年度性”之间冲突，增强政府预算管理的前瞻性和科学性，更好衔接政府宏观经济政策与政府预算。

八、绩效预算：从投入型预算到产出型预算

当前我国政府预算管理中，绩效目标是项目入库的前置条件，未按要求设定绩效目标或审核未通过的项目不得纳入项目库。对于新出台的重大政策对应的项目需要开展事前绩效评估，评估结果作为申请入库的必要条件。

党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。