分税制改革30年：中国特色现代财税体制逐步完善

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出“深化财税体制改革”，强调“必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。

分税制改革30年，是我国建立和不断完善现代财税体制的过程。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。统筹推进财税改革，并确立与中国式现代化相适应的现代财税体制，其意义十分重大。

一、现行财税体制面临的问题和挑战

我国现代财税体制在分税制改革框架下不断形成并完善。进入新时期以来，我国财税体制改革取得了显著成就，表现为综合统筹、规范约束、讲求绩效的现代预算制度框架基本确立，税种科学、法律健全、公平有效的现代税制体系初步建立，具有公平性、权威性和激励性的央地财政关系逐渐形成，稳中求进、精准有效、注重协同的财政宏观调控机制不断完善。与此同时，现行财税体制仍面临一些问题和挑战。

（一）政府与市场关系的边界不清晰

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，是构建高水平社会主义市场经济体制的关键，也是完善现代财税体制的重要前提。然而，目前我国政府与市场关系的边界仍不清晰，主要体现在政府的角色定位不明确和政府支出责任扩张不合理两个方面。

（二）现行预算制度的资源统筹和绩效管理能力有待强化

目前，我国的预算资源统筹能力有限，跨年度预算统筹能力相对不足。在预算资源统筹能力方面，全口径预算体系尚不健全，“四本预算”的管理标准和要求存在一定的差异，导致我国预算资源难以把握；土地财政具有不可持续性，地方政府以土地谋发展的方式造成财政收入不稳定，导致资源统筹受约束，进而影响预算资源统筹能力；我国预算编制缺乏零基预算的思想，“基数+增量”的预算编制导致财政支出结构惯性较大、支出结构固化。在跨年度预算统筹方面，现行预算管理更侧重于年度预算平衡，缺少中长期视角下的预算统筹，预算管理与经济发展规划难以实现有效衔接。预算制度缺少顶层设计，无法为地方中期财政规划提供方向和指导；而中期财政规划尚处于初级发展阶段，相关绩效目标缺少短期、中期和长期的细化，预算绩效更加关注对短期目标的评估。

预算绩效管理能力有待提高。一是预算绩效管理的覆盖范围不足，无法全面覆盖预算支出，特别是在社会资本合作项目中，评价标准和方式尚不完善。二是预算绩效管理过程不够完善，缺乏衔接性。因时间滞后，本年度的绩效评价结果无法与下一年度的预算安排有效衔接，无法作为预算调整的有力工具。三是政府部门的绩效评价存在虚高现象。目前，预算绩效评价机制不统一、指标体系不健全、评价过程不规范、评价结果不科学，无法真实反映预算绩效管理水平。

二、进一步完善现代财税体制的方向与路径

（一）厘清政府与市场边界，明晰政府职责

坚持有效市场与有为政府的辩证统一，合理界定政府支出责任范畴。一是明确政府支出领域与方向，把握政府有所不为的边界，确保政府投资边界清晰。政府应建立详尽的投资项目清单与目录，并细化至类别与行业层面，以促进资源配置的精准高效，确保政府行动与市场机制形成良性互动。二是政府支出应服务于国家重大战略布局，在科技等关键领域发挥主导作用。财政应重点支持涉及关键核心技术和重大应用导向的基础研究，确保国家重大科技项目资金充沛，同时提升地方科技成果转化率。三是构建地方产业发展的正向激励机制，激励地方政府优化营商环境，以支持中小微企业的发展。现代财税体制改革应引导地方政府在优化营商环境方面开展良性竞争，优化政府与市场的互补关系，保障地方政府的自主性，确保政策制定符合地方实际，同时保障地方政府因营商环境改善而获得相应的收益，从而抑制地方政府盲目扩张的冲动，促进经济可持续发展。

（二）强化预算统筹能力，提高预算绩效管理效能

1.提升预算统筹能力，优化预算决策机制

为提升预算统筹能力，我国可以采取两个方面的措施：一是强化全口径预算管理，将所有基于行政权力、政府信用和国有资源获取的收入以及特许经营收入纳入预算管理体系，保证财政收入的全面性、规范性、透明性和可预测性。二是拓宽部门预算管理范围，将单位依法取得的各类收入纳入统一管理，依据单位收入情况合理调配支出，确保资金使用与需求相匹配，提高资金使用的效率和针对性。为优化预算决策机制，我国可以采取以下措施：一是实行清单式管理，确保国家重大政策精准保障。二是逐步做实中期财政规划，对需要持续投入的领域试行“滚动预算”与限额管理，推动部门长远规划。三是推动不同部门间的协调和合作，探索建立跨部门财政资金统筹平台，打破条块分割，促进资金使用效率与治理效能的提升。

2.强化预算执行管理，提高绩效评价质量

加强重点环节预算管理，推进预算管理一体化。利用数字经济优势，推进数字财政预算管理一体化系统建设，促进各级财政信息互联互通，推进编制、执行、核算、决算等预算全过程管理闭环，全面反映预算资金流向和项目周期情况，动态反映各级预算安排和执行情况。扩大重点预算支出绩效评价范围，完善重点民生政策和重大项目支出绩效评价的常态化机制，推进整体支出绩效评价，深化政府收入绩效管理改革，实现财政资金在资源配置市场机制中的引导与调节作用。加大预决算公开力度、扩大公开范围、细化公开内容，提高财政透明度与公众参与度。

（三）进一步深化税收制度改革

1.不断完善税制结构

第一，健全直接税体系，逐步提高直接税比重，完善直接税和间接税协同发挥作用的双主体税制模式。一方面，提高个人所得税及财产税比重，综合考虑个人所得税的经济社会效应，推行全面综合计征模式，降低综合所得适用的最高边际税率，对资本利得实行累进税率，以增强个人所得税在收入分配中的调节效应；另一方面，积极推进财产税体系构建，遵循“广覆盖、轻税负”的原则，科学设计税收政策，注重提升居民获得感与满意度。

第二，完善与新业态相适应的税收制度，促进税收绿色化转型。完善环境保护税制体系，聚焦绿色生产消费、改善环境质量等重点目标，促进经济向绿色方向转型。探讨实施碳税的可行性，完善促进碳交易市场的税收政策。通过优化相关税种的征税范围、征税环节以及税率结构，对有利于节能减排的行为给予税收优惠，构建绿色税制体系。

2.完善财政转移支付制度体系

以基本公共服务均等化为目标，优化转移支付制度体系，发挥其在收入分配中的调节作用。优先保障共同事权转移支付，适度增加一般性转移支付，将其纳入地方财政支出统计与政绩考核，引导资源合理配置。严格控制专项转移支付规模，适时补充特殊转移支付资金。横向转移支付的分配标准应尽可能科学化、规范化，并由中央与地方政府协商确定，构建激励机制，以实现主体间共赢。