建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制

改革开放以来，我国政府通过一系列政策措施为经济发展注入了动力，其中就包括大规模政府投资。不可避免的是，这些举措在助力实现宏观经济增长目标的同时，也造成地方政府债务迅速增长。

近年来，外部环境更趋复杂严峻、国内经济下行压力有所加大，进一步推进地方化债工作重要且迫切。要科学合理看待地方政府债务，积极稳妥对地方隐性债务进行化解，进一步完善地方政府债务管理制度，推动我国经济行稳致远。

合理看待地方政府债务

地方政府债务规模之所以快速增长，客观原因是地方政府具备举债的动机和负债的能力。首先，1994年分税制改革后，在以GDP增长为主要目标的竞争激励下，地方政府具备通过发债加强投资、促进经济增长的动机，形成了“以债务融资带动投资、以投资带动要素投入和规模扩张”的经济发展模式。其次，经济发展在大规模投资的驱动下形成了良好的态势，增强了地方政府和金融机构对这一发展模式的信心。再次，地方政府通过经济增长和土地增值能够及时偿还债务，形成了正向反馈机制，进一步加剧了债务扩张。最后，这一时期的政府债务扩张伴随着地方政府隐性债务规模的扩大，主要原因在于相较于地方政府债券，隐性债务在发行、使用等方面更加“灵活”。

需要指出的是，与微观主体的债务风险不同，地方政府债务的风险不在于规模，而在于“以债务融资带动投资、以投资带动要素投入和规模扩张”的模式是否具有可持续性，这取决于经济增长的动力源泉是什么。通过改革开放以来40多年的快速发展，中国经济的整体规模稳居世界第二，也形成了大量有效资产，构建了高水平的社会主义市场经济体制。然而，现阶段，进一步加强传统基础设施建设，虽然仍能够起到一定的促增长作用，但其边际效果正在迅速下降。同时，加大要素投入和进行规模扩张的经济增长模式难以为继，经济增长方式亟待转型。原有的经济增长模式不可持续造成地方政府的资金链条承压，债务风险暴露的可能性提升。因此，需要完善地方债务的管理制度，对债务增量进行控制。

我国的地方政府债务是伴随着几十年的经济增长积累起来的，因此，对于存量债务，既不能也不需要短时间内就将其完全化解。地方政府依靠债务融资进行了大规模的投资建设，将债务转化为包括基础设施在内的各种资产，这有助于经济的发展和税收的增加。对于存量债务的化解，需要依靠经济增长带来的增量财政收入，而这是一个长期的过程。判断政府债务的可持续性，需要比较政府债务形成资产的收益（包括直接收益、间接的增量税收收入）和债务的利息支出。从当前的经济形势来看，地方政府的财政收入下降，在刚性支出规模较大的情况下，能够用于偿债和付息的支出有限。地方政府债券期限较长、利率较低，与政府债务形成资产的收益特征较为匹配；地方隐性债务期限较短、利率较高，在原有债务循环模式不可持续的情况下，给地方财政带来的压力较大。因此，需要对地方隐性债务进行化解。

从以上分析来看，债务不是洪水猛兽，合理的债务对经济增长具有促进作用，需要警惕的是债务的扩张是否与经济发展模式相匹配，以及偿债付息支出是否与增量财政收入相匹配。从短期经济形势和长期经济发展趋势来看，需要对地方隐性债务进行化解，同时通过完善地方政府债务管理制度，对债务增量进行控制、对隐性债务增量进行遏制。

化解地方隐性债务的重要意义

目前，地方政府隐性债务水平仍然较高，尤其是短期内的偿债压力激增，近五年地方政府需要化解的隐性债务为14.3万亿元。这主要带来两方面的影响：一是地方政府有效财力受到制约。地方政府受到偿债支出和高额利息支出的制约，难以腾出资金进行经济发展和提升公共服务质量。二是隐性债务占据了银行系统大量的风险资产额度。在风险控制的前提下，占用了本可以支持企业和私有部门的资金，导致对私有部门的信贷挤出现象。

地方政府隐性债务风险的化解，将对宏观经济产生以下三个方面的影响：

一是改善预期、提高后续政策空间。支持地方政府隐性债务风险化解是增量财政政策的一部分，只有将隐债风险化解掉，才能为后续增量财政措施的实施提供政策空间，这有助于提振市场预期。二是当通过地方专项债将隐性债务置换后，将拉长地方债务期限、降低债务付息压力，推动地方政府的主要任务从化解债务风险转移到发展经济和提供高质量公共服务上来。三是隐性债务置换提高了银行的风险承担能力，即把隐性债务原本占据的风险资产份额转化为地方专项债占据的低风险资产份额，从而大幅提高银行的风险承担能力、释放风险资产空间，有助于缓解私有部门的融资约束，降低融资成本，激发市场活力。

值得注意的是，地方政府隐性债务置换与风险化解，需要坚持利用地方政府债务额度进行置换，而非使用中央政府的财力或债务。债务置换后，地方政府的总体债务水平基本保持不变，但是债务的性质从期限短、利率高的隐性债务，转化为期限长、利率低的专项债务，即“谁家的孩子谁抱”，偿债责任并未从地方转移给中央。这一化解方式体现了对财政纪律的坚持，有助于防范后续道德风险问题的产生。

地方政府债务管理制度亟待进一步完善

地方隐性债务不能一边化解、一边继续扩张，在化解存量的同时，需要通过完善地方政府债务管理制度，严控增量。当前，我国经济已经进入了高质量发展阶段，高质量发展要求转变经济发展模式，即从要素投入和规模扩张的模式转变为创新驱动的模式。因此，地方政府债务融资的主要作用也需要从增加要素投入，转变为落实国家重大战略目标、推动构建新发展格局。在上述背景下，建立与高质量发展相匹配的体制机制是完善地方政府债务管理体制的总目标。

地方政府债务管理制度不完善，是隐性债务增量难以遏制的主要原因。具体来说，一是地方政府隐性债务监测监管不全面，隐性债务通过变换形式长期存在；二是地方投融资行为信息透明度低，债务形成的项目盈利能力差，偿债压力大；三是地方融资平台政企界限模糊，管理制度不健全；四是地方政府债券的管理体制还存在借、还、管、用的主体不一致和信用市场化程度不高等问题。

针对地方政府债务管理体制存在的主要问题，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要完善政府债务管理制度，并提出加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，主要包括建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，合理扩大地方政府专项债券支持范围。这些具体措施的出台，有助于彻底遏制隐性债务增量，规范地方政府融资行为，有利于地方政府债务融资和经济发展模式实现更好地匹配