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（本文刊载于2024年第7期《行政事业资产与财务》杂志，作者潘朝晖浙江省财政厅资产管理处）

随着数字经济深入发展，数据与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列成为五大生产要素之一。中央深改委第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，明确从数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、数据安全治理制度等四个方面开展数据要素基础制度的探索。财政是国家治理的基础和重要支柱，数据资产作为经济社会数字化转型进程中的新兴资产类型，成为国家重要的战略资源。在此背景下，对行政事业单位数据资产管理进行前瞻性思考、全局性谋划和整体性推进显得尤为紧迫和必要。

一、行政事业单位数据资产管理背景和意义

行政事业单位数据资产是全体人民的共同财富。行政事业单位建立健全数据资产管理制度、提高管理水平，对推动公共数据价值释放意义重大。财政部密集出台促进数据资产化的相关举措。2023年12月印发了《关于加强数据资产管理的指导意见》为推进数据资产全过程管理以及合规化、标准化、增值化工作提供指引；2024年2月发布《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》。在数字时代背景下，以财政相关职责为视角，以财务会计理念方法为手段，针对行政事业单位数据资产确权、配置、使用、处置、收益、安全、保密等重点管理环节提出了明确要求。财政部相关政策文件，聚焦数据资产内部控制和财政监管，是数据基础制度的重要组成部分。数据可以零边际成本复制，不具有稀缺性和排他性，数据要素作用发挥好具有很强的乘数效应，在发展新质生产力、加快高质量发展、推动共同富裕等方面都会起到至关重要的作用。因此，行政事业单位带头，管好用好数据资产，接受人大监督，发挥行政事业单位数据资产的公共属性和普惠性，可以打造开放、透明和公平的社会环境，形成良好的市场生态，从而加快中国式现代化的进程。

二、行政事业单位数据资产的界定

1.数据资产概念。资产属于财务会计领域的核心要素。要深入研究数据资产，有必要厘清相关概念，统一认知，达成共识。本文认为行政事业单位数据资产是行政事业单位过去的交易或事项形成的，由行政事业单位拥有或者合法控制的，能进行可靠计量的，预期会给行政事业单位带来经济利益或产生服务潜力的电子数据资源。行政事业单位确认数据资产，应同时满足四个条件：一是交易或事项形成，是指数据来源清晰、合法合规。数据来源包括合法授权采集的、自主生产的和通过交易获取的。数据应是可追踪、可溯源的。二是合法有效控制，是指采用访问控制为核心的信息安全技术对数据资产加以管控，能够保证复杂网络环境下的数据资源和服务被合法用户使用，同时防止被非法用户窃取和滥用。三是可靠计量，是指根据数据资产管理需要进行多维分类和多维描述，结合不同分类要求选择计量单位、确定量值，对数据资源进行量化度量，实现用货币计价或其他量度单位进行计量。四是预期价值流入，是指数据资源预期会给行政事业单位带来经济利益或社会价值，包括提高公共服务水平和社会生产效率的潜力。通过上述概念限定，明确了行政事业单位数据资产形成条件，为财务会计领域对数据资产的讨论建立统一话语体系，同时也为数据产权确权提供了一个破题思路，就是以经济权利为主，利用会计相关技术，确立相关主体经济权益。后续财政相关政策制度的制定也建议按照统一规范严格遵守数据资产界定范围。

2.数据资产登记。厘清数据资产概念后，可根据上述条件对行政事业单位数据资产进行确认和登记。数据资产登记是权益确认重要环节，也是数据资产保护、评估计价、流通交易和收益分配的基础。根据数据登记的主体不同、条件和环境不同，可以细分为三种类型的登记行为。一是数据资产财务登记，即数据资产入账登记。行政事业单位对符合数据资产确认条件的数据资源可进行数据资产登记，进行会计入账处理，完成数据资产的财务确认。二是数据资产产权登记，也可以称为权属登记或行政登记。对于符合确认产权归属条件的数据资产，可向政府依法设立的相关登记部门申请数据资产产权登记。数据产权登记或行政登记，应以数据溯源为技术手段，在财务登记基础上，依照法律法规规定，确认各方权利义务关系。三是数据资产交易登记，是指数据交易机构对进入公开交易的数据资产进行登记和挂牌的行为。对有交易需求的数据资产，向交易机构申请数据资产交易登记，主要确保交易数据不会涉及侵犯个人隐私、商业秘密、国家安全等，确保交易行为合法合规，并符合相关交易规则要求。上述三类登记方式是条件限制严格程度是递进的关系。数据资产财务登记是产权登记的基础，产权登记是交易登记的前提。数据资产如仅仅为了行政事业单位内部管理、成本核算等需要，只需行政事业单位自己按规定开展数据财务登记即可；涉及主体之间产权界定、纠纷调解，需要政府提供权威数据产权登记公共服务；需要进行数据资产场内交易的，才要求进一步通过产权交易机构开展交易相关合法合规审查并予以登记。

3.行政事业单位数据资产和公共数据。行政事业单位数据资产是履行国家行政管理职能和公共服务职能的单位按照上述概念确认的数据资产，是国有资产的一种特殊形态。公共数据是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位（以下统称公共管理和服务机构），在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。我国在具体实践中一般将数据分为公共数据、企业数据和个人数据。首先，公共是数据的一种属性或标签，并不是一个法律上的产权主体，公共并不代表国有；其次，某一个数据集可能同时具有公共、企业或个人多种属性多种标签，可能相互交叉、没有清晰边界，行政事业单位等公共部门掌握的数据中既有公共数据，也有企业数据和个人数据；公共事业类国有企业、互联网平台企业持有的数据也包含大量公共数据和个人数据。《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》从管理职责和制度建构上，立足财政对行政事业单位国有资产管理职责，以行政事业单位作为产权主体，明确了一种新型的国有资产-数据资产，在国家层面对数据资产管理起到很好的引领和示范效应，同时避免使用公共数据概念容易造成的管理主体不清晰和数据产权边界的模糊。

三、行政事业单位数据资产全过程管理的内涵

从财政职能视角，行政事业单位数据资产全过程管理可以从内部控制和外部监督两个角度来探讨。内部控制聚焦数据资产配置、使用、处置、评估等方面内控制度的制定和执行；外部监管聚焦数据资产产权管理、评估行业监管、流通交易监管以及收益分配等制度的制定和执行。

1.内部控制。数据资产内部控制是对数据资产从入口到出口全过程的管理，是确保数据资产管理的高效性、安全性、会计信息和财务报告的可靠性的重要手段。内部控制制度实施也可以强化和压实行政事业单位的管理责任和安全责任，更好实现权责利相匹配，提高行政事业单位数据治理水平。

（1）数据资产配置。数据资产配置重点是保证高质量数据资产形成。数据资产一般通过采集、生产和交易等方式取得。数据采集若涉及个人隐私和企业商业秘密，必须取得被采集主体合法授权；自主采集生产加工数据，要求合理归集采集加工成本，提供财务会计凭证；通过交易获取数据，要求通过合法设立的交易场所交易，取得数据交易的相关合同和票据。按照数据资产确认条件，达到标准应及时确认数据资产、入库登记、进行会计账务处理。行政事业单位应全面开展预算管理，加快实现核心业务全量数字化，各类业务管理过程和结果都尽可能形成符合资产定义要求的数据，并能及时确认为数据资产，纳入财务会计管理范围。

（2）数据资产使用。数据资产使用重点是提高数据使用绩效。主要体现在数据是否有用、是否够用、是否可用、是否好用等方面。要运用数据资产目录和台账，开展数据资产盘点、使用、变更等工作。建立数据资产分类分级与编目制度、数据资产清单管理制度，用于明确数据资产类别、登记资产名目、界定管理范围，并定期维护与更新；建立数据资产清查与核实制度，对存量数据资产定期清查盘点并备案，便于对数据资产进行检索、定位、获取、盘点等各种管理工作，提高数据资产管理效率与精细化水平；建立数据资产内部岗位、角色和权限控制，严格数据资产安全和保密制度；建立数据资产外部共享和使用制度、严格对外提供数据服务审批制度、数据服务合同管理制度，对数据使用效益、收益分配等情况进行严格监管。

（3）数据资产处置。数据资产处置是数据的出口，包括数据转让和报废核销。数据资产处置要严格履行规定的审批程序，避免擅自处置，造成数据资产流失。行政事业单位数据资产公开转让应当采取数据交易市场公开交易方式，按照公开、公平、公正的原则，经评估并通过拍卖竞价等市场价格发现机制，使数据资产价值最大化，尽量避免线下交易和场外交易，规避不必要法律和安全风险。对经过认定失去价值、没有保存要求的数据资产，进行安全和脱敏后及时处置销毁。财务部门要根据数据交易合同、协议等能证明交易结果及时调整会计账目，数据资产需报废、报损的及时核销，做到账账、账实相符。

（4）数据资产估值和评估。要切实加强数据资产计量、计价和评估管理，为财务会计核算提供可靠依据。要结合数据多维信息的特点，寻找能够数字化计量的客观手段，发现影响数据资产价值的因子，结合数据来源是否真实有效、数据资源稀缺程度、市场需求等影响数据价值的核心因素，构建数据资产内部财务估值和外部市场交易评估多元体系。为提高效率和准确性，数据资产评估要更多地运用数字化软件工具，高效开展即时价值评估，满足数据资产流动性高，价值变化快的特点，以较低成本实现高频次数据价值评估需求，满足数据资产计价、入账、摊销、流通、交易等业务会计核算需要。

2.外部监管。

（1）数据资产的预算和绩效监督。按照资产管理和预算管理相结合的原则，从源头控制数据资产的产生。数据都是通过软件产生的，要管好数据资产，应首先管好软件资产，要优化软件资产配置，明确软件和数据技术规范，推动软件共性共用，打破软件的壁垒，避免新的数据孤岛和烟囱。加大对通用软件和共性技术的预算投入，确保新增数据能满足数据资产要求，从源头上推动数据共享和流通，加大存量数据整理，传统软件的升级改造，将数据资产纳入预算管理一体化整体规划和全过程绩效考评机制，从源头上降低新增数据资产的成本，提高预算资金的使用绩效。

（2）数据资产的国有资产监管。根据《行政事业性国有资产管理条例》的要求，明确数据资产这类新型资产分类，会同公共数据管理部门，制定数据资产配置、使用、处置和收益的监管权限和业务办理流程。督促主管部门和单位加强日常管理，严格按照规定权限进行业务审批，定期开展数据资产盘点和报告，促进数据资产账账相符、账实相符。积极推动行政事业单位不涉及安全和秘密数据向社会开放共享，鼓励可以交易数据进场交易，让数据更好流动，才能更好实现价值。督促行政事业单位按规定及时上交数据资产相关非税收入，保障国有数据资产权益。

（3）数据资产的财会监督。指导行政事业单位开展数据资产确认工作，对满足条件的数据资产按照财务会计相关规定进行账务处理，合理采用计量方式和计价手段，准确核算数据资产价值，提升会计信息的可信度和相关性，避免虚增数据资产。指导社会审计机构和资产评估机构开展数据资产审计和评估的新型业务，按照会计法赋予的职权对有关数据资产的会计资料实施监督，规范会计行为。利用数字化手段优化监督模式与方式方法，推动日常监督与专项监督、现场监督与非现场监督、线上监督与线下监督、事前事中事后监督相结合，实现数据资产监督和管理有机统一。

四、行政事业单位数据资产全过程管理路径探讨

数据基础制度涉及职责部门多，数据资产监管涉及行政监管、市场监管、司法监管、自律监管、社会监管等不同主体监管，部门监管职责不清，越位和缺位现象并存。各级财政部门应该主动作为，积极参与数据基础制度建设，明确财政部门对行政事业单位数据资产管理的职责，结合各地实际积极开展实践探索。

1.加快完善行政事业单位数据资产管理制度体系。根据财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》，制定行政事业单位数据资产管理具体实施意见和办法，加强对各级行政事业单位数据资产管理指导，鼓励具有行业特色的部门制定分领域数据资产管理办法。积极推动数据资产相关国家标准、地方标准和团体标准的制定和实施，更大范围达成加强数据资产管理的共识。探索在国有资产报告制度中数据资产披露等进行明确。通过开展国有产权界定工作，对公共数据、国有数据的产权进行界定，让数据资产管理权责利更加清晰，数据资产的投入和产出更合理匹配，从而提高行政事业单位开放共享数据的积极性，避免行政事业单位数据权益的流失。

2.积极推进相关政策落地试点。数据资产全过程管理需要顶层设计和基层探索相结合，需要鼓励有条件的地区、部门和企业先行先试。梳理财政职责，找准定位，指导行政事业单位开展数据资产确权、登记、评估、交易和收益分配、公共数据授权运营等关键环节财政理论、政策研究，法律法规制度建设，标准及规范等试点等具体工作。根据试点情况及时开展动态评估，总结提炼可复制、可推广的经验和做法，以点带面推动改革实现新突破。

3.以数字化方式推动数据资产共性技术研发。数据资产管理离不开数字化工具。以行政事业单位数据资产全过程管理业务为牵引，以数字技术为手段，开放共建数据资产管理共性技术底座。建立数据资产相关理论、制度、业务、安全和技术等实验、评估、验证机制，为数据资产流通交易全流程的设计、分析和评估等工作提供科学研究手段和定量分析工具。以真实场景需求，加快关键核心技术攻关，加速各类安全可靠新技术和新产品选型和采纳，切实提高自主可控水平，为开展数据资产管理提供强大能力支撑。

4.以政府购买数据服务培育数据市场生态。发挥市场决定性作用，激活市场主体参与应用建设，充分调动多方的力量，以“政、产、学、研、用”相结合的模式，鼓励行政事业单位在开放数据交易市场购买各类数据服务，鼓励市场主体通过数据交易市场上架数据资产登记、数据资产评估、交易服务、中介服务、算法服务、安全服务、隐私计算、结算交割等数据流通和交易全过程各子场景应用和各类数据相关生态应用，满足行政事业单位、监管机构等多元主体的业务需求，通过良好的软件市场生态，加速数据生态的形成。